Stuðningskerfi landbúnaðarins - III. hluti

Í tveimur síðustu greinum fór ég örfáum orðum um stuðningskerfi nautgripa- og sauðfjárframleiðslunnar á Íslandi og reyndi að leggja mat á kosti og galla hvers greiðslukerfis. Mín niðurstaða var að greiðslumarkskerfið í mjólk væri of dýrt til að vera réttlætanlegt; að tvískipting mjólkurmarkaðarins sem afleiðing af opinberri verðlagningu væri óheppileg; að það væri til verulegra bóta að stórauka jarðræktarstuðning og að það mætti sömuleiðis stórauka stuðning til fjárfestinga í tækni, menntun og nýsköpun.

 

Nú er röðin komin að tollaumhverfinu. Til að byrja með er mikilvægt að greina á milli umræðu um hversu háir tollar eru annars vegar og tollkvóta hins vegar.

 

Tollkvótar

 

Tollkvótar ganga út á að ríki gera samninga sín á milli um að gefa hvert öðru tollfrjálsan aðgang að heimamörkuðum. Oftast er þessi tollfrjálsi aðgangur mjög lítið hlutfall af heildarmarkaðnum – gjarnan um eða undir 5% en getur vissulega orðið stærri. Þannig er í nýlegum fríverslunarsamningi við ESB samið um tollkvóta sem í okkar tilviki eru um og yfir 10% af markaðnum. 

 

Þar sem tollkvótar eru mjög lítill hluti af heildarmarkaði þá hafa þeir sjaldnast áhrif á verðmyndun á markaðnum. Áhrif þeirra á neytendur eru því lítil nema helst til að auka vöruúrval. Tollkvótar eru takmörkuð gæði. Sá sem eignast tollkvótann fær réttinn til að flytja inn vöru ódýrar en aðrir og þar sem innflutningurinn er of lítill til að hafa áhrif á markaðsverð er hægt að hagnast verulega á að selja þessa tollfrjálsu vöru. Vegna þessa skiptir miklu hvernig tollkvótum er útdeilt og hér eru þrjár leiðir algengastar. Í fyrsta útboð, þar sem innflutningsaðilar geta boðið í þessi takmörkuðu gæði. Í öðru lagi fyrstur-kemur-fyrstur-fær og í þriðja lagi hlutkesti milli allra sem sækjast eftir tollkvótunum. 

 

Sú leið sem Ísland hefur valið er uppboð á kvótum. Uppboð á takmörkuðum gæðum er mjög útbreidd aðferðafræði og að mínu mati sú besta sem völ er á. Ef kvótarnir eru verðmætir þá fær ríkissjóður þau verðmæti sem hlýtur að teljast eðlilegra en einhvers konar handahófskennd útdeiling verðmæta til innflutningsaðila. 

 

Annað mikilvægt sérkenni tollkvóta er að svo fremi sem álagðir tollar skapa raunverulega vernd fyrir innlenda framleiðslu, þá fjarlægja tollkvótarnir þessa vernd algerlega fyrir hluta markaðarins og innlend framleiðsla á mjög erfitt með að keppa um þann hluta markaðarins. Afleiðing tollkvóta er því ekki sú að innlendir aðilar lækki verð á sínum vörum því munurinn er oftar en ekki of mikill til að þeir geti tekið þann slag. Í staðinn minnkar einfaldlega hin innlenda markaðshlutdeild sem tollkvótanum nemur. Og þar sem kvótarnir hafa lítil áhrif á markaðsverð, þá er ábati neytenda lítill sem enginn. 

 

Það jákvæða við tollkvóta er að þeir eru gagnkvæmir og geta því opnað framleiðendum tollfrjálsan aðgang að erlendum mörkuðum. Þess vegna er mikilvægt að vönduð greining á markaðstækifærum erlendis liggi að baki öllum samningum um gagnkvæma tollkvóta.

 

Tollar

 

Tollar á innfluttar landbúnaðarafurðir til Íslands hafa löngum haft tvö einkenni: Í fyrsta lagi ná þeir til mjög lítils hluta innfluttra landbúnaðarvara og í öðru lagi hafa þeir að jafnaði verið það háir að innflutningur er nánast ómögulegur. Með öðrum orðum eru tollarnir skipulagðir sem verndartollar fyrir innlenda framleiðslu. Það er í sjálfu sér ekkert rangt við verndartolla; þeir þekkjast frá öllum löndum en það er ástæða til að huga vel að fyrirkomulagi þeirra. Ef saman fara háir tollar og lítil samkeppni á innanlandsmarkaði skapa tollarnir framleiðendum möguleika á að hækka verð umfram það sem æskilegt má telja en ef samkeppni er nægjanleg á heimamarkaði hafa tollarnir fyrst og fremst „magnvernd“ í för með sér.

 

Ef við lítum á stóru kjötframleiðslugreinarnar á Íslandi, sauðfjárframleiðslu, svínaframleiðslu og kjúklingaframleiðslu, þá sjáum við dæmi um bæði magnvernd og verðvernd. Til að sýna muninn á þessum greinum hef ég valið að líta til gagna frá OECD um svokallaðan „markaðsstuðning“. Þetta er mælikvarði á þann stuðning sem framleiðendur fá frá neytendum í krafti verðlagningar afurða. Grunnur útreikninganna er samanburður á verði til framleiðenda á Íslandi og því sem OECD skilgreinir sem „erlent viðmiðunarverð“. 

 

Á mynd 1 sést hvernig markaðsstuðningur fyrir lambakjöt, nautakjöt og mjólk hefur þróast síðustu 10 ár. Í lambakjöti og nautakjöti er markaðsstuðningur ekki til staðar sem þýðir á mannamáli að framleiðendaverð á Íslandi er jafnlágt eða lægra en á heimsmarkaði. Tollar á innflutt kjöt skapa þannig vissa tryggingu fyrir sölu á innanlandsmarkaðinn en innlend samkeppni er svo mikil að verð til bænda er svipað og það myndi vera án tolla.

 

Í mjólk hefur markaðsstuðningurinn náð ákveðnu jafnvægi sem liggur á bilinu 20–30% af verði til framleiðenda. Þetta er ekki sérstaklega mikið og raunar hæpið að innflutningur myndi skila neytendum miklum ávinningi, þegar tekið væri tillit til flutningskostnaðar og verri viðskiptaskilmála. 

 

Mynd 2 sýnir sama hlutfall fyrir svínakjöt og egg. Þessar greinar njóta ekki beinna ríkisstyrkja og reiða sig því í mun meira mæli á tollvernd en „gras-greinarnar“.   Markaðsverndin nemur ríflega 70% af framleiðsluverðmætinu í kjúklingakjöti en 30– 40% í svínakjöti. Eggjaframleiðslan liggur þar á milli. Þessi mikla verðvernd skilar sér að sjálfsögðu í tiltölulega háu smásöluverði á þessum vörum. 

 

Þegar tölur um markaðsstuðning eru skoðaðar er óhjákvæmilegt að huga að því hvort tollvernd þurfi ekki að vera skilgreind og takmörkuð. Mætti til dæmis hugsa sér að stjórnvöld marki stefnu um að tollvernd skuli vera að hámarki 30–40% af framleiðslukostnaði? Eða að tollvernd skuli lækka smátt og smátt niður að einhverju tilteknu marki svo innlend framleiðsla hafi tækifæri til að aðlagast samkeppni? Með því móti yrði innlendum framleiðendum tryggð ákveðin vernd, en um leið fengju neytendur ákveðna tryggingu fyrir því að innlendar vörur yrðu ekki óhóflega mikið dýrari en mögulegur innflutningur. 

 

Höfundur starfar sem ráðgjafi í landbúnaði og skógrækt hjá Norræna ráðherraráðinu. Greinin endurspeglar ekki endilega viðhorf ráðherraráðsins.