Stuðningskerfi landbúnaðarins - I hluti
Íslenskur landbúnaður stendur um þessar mundir á áhugaverðum tímamótum. Ekki einungis vegna nýs fríverslunarsamnings við Evrópusambandið (sem mun fá töluverð áhrif þegar til lengdar lætur) og væntanlegra búvörusamninga (sem einnig munu hafa mikil áhrif). Greinin stendur á tímamótum vegna þess að við erum komin út úr löngu tímabili samdráttar og aðlögunar að innanlandsmarkaði, sem hefur stýrt allri umræðu um landbúnað og öllum aðgerðum hins opinbera síðustu áratugi. Við blasir nýr veruleiki þar sem íslenskur landbúnaður verður mun meira tengdur erlendum mörkuðum en áður; bæði í gegnum aukinn innflutning og aukinn útflutning.
Ef við óskum að tengja landbúnaðarframleiðsluna meir við erlenda markaði, er mikilvægt að stuðningskerfið fylgi með og verði aðlagað að breyttum áherslum. Erlendir markaðir eru óstöðugir – spyrjið bara loðdýrabændur – en ef við náum inn á þá eru möguleikarnir nær ótakmarkaðir. Þannig að það er eftir miklu að slægjast en áhættan er nokkur. Einmitt þess vegna eru sveifludempandi aðgerðir áberandi í stuðningskerfi USA og hafa lengi verið hluti af stuðningskerfi Evrópusambandsins.
Nú þegar líður að endurnýjun búvörusamninga er mikilvægt að bæði bændur og ríkið velti fyrir sér hvert við viljum þróa framleiðsluna. Breytingar á stuðningskerfi taka tíma og þurfa að gefa rými fyrir aðlögun en í síbreytilegu og krefjandi umhverfi verðum við að gæta þess að staðna ekki. Annars getum við lent í að það sem einu sinni var hlý peysa verði að spennitreyju sem hamlar aðlögun að breyttum tímum.
Í grófum dráttum má skipta öllum stuðningskerfum í þrennt: 1) Beinn stuðningur, 2) markaðsaðgerðir og 3) tollar. Nánast öll þróuð lönd nota alla þessa þrjá flokka en í mismiklum mæli. Í þessari grein verður fjallað um beinan stuðning og markaðsaðgerðir í mjólkurframleiðslu, en síðar verður fjallað um tolla og stuðning í öðrum greinum.
Mjólkurframleiðsla – beinn stuðningur
Beinn stuðningur í mjólkurframleiðslu er um 6,5 milljarðar árið 2015 eða tæpar 47 kr. á framleiddan lítra. Lágmarksverð til bænda er 84,4 kr/l svo stuðningurinn er um það bil 55% af brúttóframleiðsluverðmæti ef við tökum eingöngu tillit til mjólkurframleiðslunnar en 45% ef nautakjötið er tekið með
Sambærilegar tölur eru ekki fáanlegar frá nágrannalöndum okkar því þar er mjög erfitt að sundurgreina stuðning á búgreinar. Tölur um heildarstuðning eru hins vegar fáanlegar í Eurostat landbúnaðarskýrslum. Í síðustu Eurostat skýrslu er yfirlit um framleiðsluverðmæti annars vegar og niðurgreiðslur til landbúnaðar hins vegar. Af Norðurlöndunum er stuðningshlutfallið lægst í Danmörku, eða um 30% en hæst í Finnlandi þar sem stuðningurinn er nokkru hærri en heildarframleiðsluverðmætið. Ef mjólkurframleiðsla á Íslandi er borin saman við þessar tölur þá liggur hún á pari með meðaltöl fyrir landbúnaðarframleiðsluna í Noregi og Svíþjóð en töluvert undir Finnlandi. Það er því ekki hægt að halda því fram með góðu móti að stuðningur við íslenska mjólkurframleiðslu sé sérstaklega hár í norrænu samhengi, þó að sjálfsögðu þurfi að hafa fyrirvara á samanburði af þessu tagi.
Beingreiðslur
Í mjólkurframleiðslunni er langstærsti hluti beina stuðningsins (85%) greiddur með beingreiðslum, tengdum greiðslumarki. Þeir bændur sem ekki voru svo heppnir að hafa verið við framleiðslu á árunum í kringum 1980 síðustu aldar hafa þurft að kaupa þennan rétt af kollegum sínum. Sú kvöð fylgir beingreiðslum að bændur þurfa að framleiða að minnsta kosti jafn mikla mjólk (um það bil) og greiðslumark þeirra segir til um en þeim er frjálst að framleiða meira.
Í nágrannalöndum okkar þekkist ekki að stuðningur sé svo tengdur við einstakar framleiðslugreinar sem hér er. Algengara er að stuðningurinn dreifist á fleiri og smærri kerfi, þannig að fleiri búgreinar og þar með fleiri bændur geti átt kost á stuðningi. Mynd 2 sýnir þannig yfirlit yfir helstu stuðningskerfi í Noregi. Eins og sjá má, er stærsta stuðningsfyrirkomulagið landgreiðslur en í gegnum það renna um 35% greiðslnanna. Innan Evrópusambandsins er nær allur beinn stuðningur greiddur út á land óháð því hvað bændur velja að rækta á landinu.
Kostir íslenska beingreiðslukerfisins eru að það er mjög gegnsætt, ódýrt í framkvæmd og enginn vafi leikur á að þeir sem fá greiðslur eru að gera það sem þeir eiga að gera; nefnilega að framleiða mjólk fyrir innlendan markað.
En beingreiðslukerfið er ekki gallalaust. Einn stærsti ókosturinn við þessa aðferðafræði er að markaðsverð greiðslumarks hefur tilhneigingu til að endurspegla framtíðarverðmæti þess. Ungir bændur þurfa því að fjármagna kaup á greiðslumarki og stór hluti ríkisstuðningsins fer í að greiða vexti til bankakerfisins og miklir fjármunir tapast úr kerfinu.
Til að bæta gráu ofan á svart er beingreiðslukerfið tengt við kvóta á sölu á innanlandsmarkað þar sem mjólkurverðið er að jafnaði mun hærra en útflutningsverð. Tekið saman er munurinn á framleiðslu innan kerfis og utan svo mikill að það má segja með öllu útilokað að framleiða mjólk alfarið utan beingreiðslukerfisins. Þessi staða stuðlar einnig að mjög háu verði á greiðslumarki.
Óvenjuleg neysluaukning síðustu ár hefur breytt myndinni nokkuð, þannig að nú er greitt fullt verð fyrir alla mjólk og verð á greiðslumarki er frekar lágt. Þessi staða, sem ólíklegt er að vari mjög lengi, gefur einstakt tækifæri til að breyta beingreiðslukerfinu – eða í það minnsta minnka vægi þess í heildarstuðningi til greinarinnar.
Gripagreiðslur
Næststærsta stuðningskerfi nautgriparæktarinnar er gripagreiðslur. Um er að ræða tiltekna upphæð sem er greidd árlega fyrir hverja kvígu/kú sem náð hefur 12 mánaða aldri. Ef um er að ræða kýr af holdanautakyni, sem ekki eru haldnar til mjólkurframleiðslu er upphæðin tvöfalt hærri.
Gripagreiðslur eru í eðli sínu óframleiðslutengdar og að mörgu leyti ágætis stuðningsaðferð. Þar sem ríkið skyldar bændur til að einstaklingsmerkja alla nautgripi er kerfið auðvelt í framkvæmd og felur í sér beinan hvata til að setja gripi á skrá. Kerfið er eina íslenska stuðningskerfið sem er tengt bústærð. Þannig trappast stuðningurinn niður eftir 40 gripi og lækkar síðan þegar 170 gripum er náð þannig að bú með yfir 200 gripi njóta ekki gripagreiðslna. Tenging við bústærð er mjög algeng í öllum löndunum í kringum okkur – annaðhvort í formi niðurtröppunar eða að þak er sett á hversu mikinn stuðning hvert bú getur fengið. Þetta er líklega nauðsynlegt að taka upp innan beingreiðslukerfisins hérlendis því samhliða því að búum fækkar, þá stækka stærstu búin og geta því fengið mjög háar greiðslur í ríkisstuðning.
Það sem vekur athygli við beingreiðslukerfið er að það skuli ekki ná til nauta, sérstaklega þar sem nautakjötsframleiðslan nær ekki að anna eftirspurn innanlands. Hér eru tækifæri til að auka heildarlandbúnaðarframleiðsluna og væri eðlilegt að huga að beinum stuðningi við nautakjötsframleiðslu til að örva þá framleiðslugrein.
Geta gripagreiðslur eigngerst með svipuðum hætti og greiðslumark? Nei, munurinn felst annars vegar í að gripagreiðslur eru frekar lágar í hlutfalli við verðmæti gripanna og hins vegar að hver bóndi getur framleitt sína eigin gripi en bændur geta ekki búið til greiðslumark. Hins vegar eru takmörk fyrir því hversu háar gripagreiðslur geta orðið og því getur þetta kerfi ekki tekið við af beingreiðslukerfinu nema að mjög takmörkuðu leyti.
Annar stuðningur
Að lokum má minnast á gæðastýringargreiðslur nautgriparæktar og nýliðastuðning. Þessi kerfi eru mjög lítil og eiga sér samsvörun í flestum nágrannalöndum okkar. Í Evrópusambandinu hefur verið lögð sífellt aukin áhersla á að styðja við nýliða, bæði með fjárfestingarstuðningi og álagi ofan á beingreiðslur. Hér væri athugandi fyrir Ísland að skoða hvort ekki væri rétt að auka við sérstakan stuðning við nýliða.
Mjólkurframleiðsla – markaðsaðgerðir
Tvær helstu markaðsaðgerðir til stuðnings landbúnaði eru kvóti og opinber verðlagning, sem eru nátengdar. Það kann að hljóma þversagnakennt að kvóti sé flokkaður sem stuðningur en höfum í huga að án kvóta eykst framleiðsla og verð lækkar uns nýju jafnvægi er náð svo í raun getur kvótinn virkað sem stuðningur. Í raun er ekki eiginlegur kvóti á mjólkurframleiðslu því hver sem er getur framleitt eins mikið og hann vill. Kvótinn er eingöngu bundinn því hversu mikið bændur geta framleitt inn á innanlandsmarkað og þessum takmörkunum er stýrt í gegnum áðurnefnt beingreiðslukerfi.
Til viðbótar við þessa stýringu á framboði inn á innlenda markaðinn (sem ætti að öllu jöfnu að tryggja stöðugleika í verði), þá stýrir ríkisvaldið verðlagningu á mjólk til bænda. Þannig er bændum tryggt tiltekið verð fyrir þann hluta mjólkurinnar sem fellur innan greiðslumarksins, ásamt því að þeir fá beingreiðslur fyrir það magn. Bændum er frjálst að framleiða umfram greiðslumark eins og þeir vilja en þá mjólk má ekki selja á innlendum markaði, heldur er hún flutt út og nýtur ekki beingreiðslna.
Það er ljóst að þetta fyrirkomulag felur í sér töluverða mismunun milli þeirra sem hafa greiðslumark og þeirra sem ekki hafa greiðslumark, því þeim síðarnefndu er í raun meinað að selja sína vöru innanlands. Sambærilegt fyrirkomulag er ekki að finna í neinni annarri búgrein og sennilega ekki í neinni annarri atvinnugrein hérlendis (þótt ég vilji nú ekki hengja mig upp á það).
Opinbera verðlagningin á heildsölustigi er allt annars eðlis. Ríkið fastsetur heildsöluverð á nokkrum mjólkurvörum (mjólk, léttmjólk, undanrennu og rjóma í tilteknum pakkningum, brauðosti, smjöri og örfáum öðrum vöruflokkum). Markmiðið er að tryggja lágt verð á þessum vöruflokkum til neytenda og samanburður við verð í nágrannalöndunum sýnir að þetta virkar nokkuð vel.
Ýmsir talsmenn verslunarinnar í landinu hafa viljað fella burt þessi afskipti ríkisins en hér þarf að hafa í huga að aðstæður á þessum markaði eru um margt sérstakar. Í fyrsta lagi er einn aðili algerlega ráðandi í vinnslu og framleiðslu á mjólkurvörum. Ef opinber afskipti væru afnumin væri þessum aðila í lófa lagið að hækka verð á mjólkurvörum að því marki að neysla drægist ekki verulega saman. Til að mæta því væri að sjálfsögðu hægt að lækka tolla á innflutning en sú aðgerð myndi ekki skipta miklu máli fyrir stóran hluta mjólkurvara þar sem geymsluþol er stutt og því er innflutningur ekki mjög raunhæfur kostur. Þessar sérstöku aðstæður gera það að verkum að það er erfitt að sjá fyrir sér algert afnám opinberrar verðlagningar á mjólk. Með því er ekki sjálfgefið að fyrirkomulag opinberrar verðlagningar skuli vera nákvæmlega eins og það er í dag en í meginatriðum er þetta kerfi sem nauðsynlegt er að viðhalda.
Lokaorð
Stuðningskerfið í mjólkurframleiðslu er mjög miðað að því að styðja við framleiðslu á mjólk fyrir innlendan markað. Hvorki meira né minna. Þetta er kerfi sem er ódýrt í framkvæmd en kostar bændur hins vegar mikið í formi vaxta af því fé sem er bundið í greiðslumarki. Tækifæri til umbóta eru töluverð, fyrst og fremst við að draga úr eða afnema opinbera verðlagningu til bænda og færa stuðning frá greiðslumarki í mjólk til annarra þátta. Þar mætti helst horfa til jarðræktar, kjötframleiðslu, fjárfestinga í nýsköpun á bújörðum og nýliðunarstuðnings. Fyrirmyndir má sækja til að mynda til Noregs, Svíþjóðar og Finnlands, þar sem aðstæður eru að mörgu leyti svipaðar og hér.
Höfundur starfar sem ráðgjafi
í landbúnaði og skógrækt hjá
Norræna ráðherraráðinu. Greinin
endurspeglar ekki endilega
viðhorf ráðherraráðsins.
