Um breytingu á búvörulögum samkvæmt lögum nr. 30/2024

Tilefni þessara skrifa er breyting á búvörulögum nr. 99/1993 sem gerð var með lögum nr. 30/2024.

Breytingin felur m.a. í sér að þrátt fyrir ákvæði samkeppnislaga er framleiðenda- félögum skv. 5. gr. laganna heimilt að sameinast, gera með sér samkomulag um verkaskiptingu milli afurðastöðva að því er varðar framleiðslu einstakra kjötafurða og hafa með sér annars konar samstarf til þess að halda niðri kostnaði við framleiðslu, geymslu og dreifingu kjötvara. Eitt af þeim álitamálum sem risu vegna þessarar lagasetningar var hvort umrædd breyting laganna stæðist ákvæði EES- samningsins. Hér verður stuttlega vikið að þessu álitaefni og þess freistað að komast að niðurstöðu.

Sameiginleg landbúnaðarstefna ESB

Þess er fyrst að geta að landbúnaðarstefna ESB er sameiginleg fyrir öll aðildarríki þess. Samkvæmt því skal Sambandið móta og framkvæma sam- eiginlega stefnu í þessum málaflokki og tekur hún einnig til innri markaðar þess. Sameiginleg stefna tekur m.a. til þess að auka framleiðni, tryggja vörufram- boð og hagsmuni neytenda. Vinnsla og framleiðsla búvara fellur þarna undir svo og vörurnar sjálfar og viðskipti með þær. Þetta þýðir í stórum dráttum að Sambandið fer með völd í land- búnaðarmálum í verulegum atriðum.

EES-samningurinn og landbúnaður

EES-samningurinn tekur hvorki til stefnu í landbúnaðarmálum né landbúnaðarmála yfirleitt. Hins vegar er þar að finna ákvæði sem segir efnislega fyrir um að flestar landbúnaðarvörur falli utan samningsins svo og um fyrirkomulag varðandi nokkur atriði sem einkum varða viðskipti með landbúnaðarafurðir.

Helsta ákvæðið um þetta er að finna í 3. mgr. 8. gr. EES-samningsins. Þar segir: „Ef annað er ekki tekið fram taka ákvæði samningsins einungis til:

1. framleiðsluvara sem falla undir 25.–97. kafla í samræmdu vörulýsingar- og vörunúmeraskránni, að frátöldum þeim framleiðsluvörum sem skráðar eru í bókun 2;
2. framleiðsluvara sem tilgreindar eru í bókun 3 í samræmi við það sérstaka fyrirkomulag sem þar er greint frá.“

Þetta þýðir að flestar landbúnaðarvörur falla utan EES-samningsins. Það stafar af því að um þær er fjallað í 1.- 24. kafla umræddrar skrár. Jafnframt þessu hefur m. a. komið fram í máli EFTA-dómstólsins í máli E- 17/15 (Ferskar kjötvörur, grein 43) stoð fyrir því að landbúnaðarkerfið falli að mestu leyti utan samningsins, sbr. einnig mál E- 4/04 (Pedicel, 24. gr.).

Meginreglan er því sú að langflestar landbúnaðarvörur falla utan samningsins t.d. kjöt og fiskur, sjávarafurðir mjólk og mjólkurvörur, egg, ávexti og grænmeti, kaffi og te, hveiti, sætabrauðssykur, tóbak, kakó, alkóhól svo að eitthvað sé nefnt. Frá þessu eru aðeins smávægilegar undan- tekningar í tilvitnuðum a) lið sem varða kasein og fleiri eggjahvítuefni en þær verða ekki teknar til umræðu hér.

Landbúnaðarvörur sem falla ekki undir samninginn

Þær landbúnaðarvörur sem falla ekki undir samninginn samkvæmt ofansögðu falla alfarið utan EES- samningsins. Það þýðir t.d. að reglur fjórfrelsisins taka ekki til slíkra vara, t.d. reglurnar um frjálsa vöruflutninga og frjálsa þjónustustarfsemi. Það sama á við samkeppnisreglurnar og reglurnar um ríkisaðstoð. Ekki nóg með það heldur gilda önnur ákvæði EES-samningsins heldur ekki um slíkar vörur, t.d. reglur sem varða einsleitni, stofnanir EES og eftirlit þeirra og öryggisráðstafanir. Þetta er m.a. staðfest með dómi EFTA-dómstólsins E-1/16 (Synnove, 57. grein).

Landbúnaðarvörur sem falla undir EES- samninginn

Hér ber að geta bókunar 3 við EES- samninginn en til hennar er vitnað í b)- lið 3. mgr. 8. gr. Hún felur í sér að sumar unnar landbúnaðarvörur sem nánar er getið um í bókuninni falla undir EES-samninginn svo sem eins og sykur og sælgæti, pasta, ís og mineralvatn. Samningurinn, þar á meðal samkeppnisreglur EES, tekur því til þessara landbúnaðarvara.

Landbúnaðarvörur sem falla að takmörkuðu leyti undir EES-samninginn

Meginreglan samkvæmt 3. mgr. 8. gr. EES-samningsins er að hún nái ekki til landbúnaðarvara nema því aðeins að annað (sé) ekki tekið fram. Í því sambandi sem hér um ræðir er mikilvægast að í 17. gr. EES- samningsins segir að í 1. viðauka samningsins séu sérstök ákvæði og fyrirkomulag varðandi heilbrigði dýra og plantna. Þessi ákvæði taka sem áður segir til landbúnaðarafurða sem falla utan gildissviðs EES-samningsins skv. 3. mgr. 8. gr. meginmáls hans. Undantekningarnar þessar ná hins vegar aðeins til heilbrigðis dýra og plantna og fela einungis í sér að viðskipti með þessar vörur megi ekki hindra með tæknilegum viðskiptahindrunum, sbr. 18. gr. EES-samningsins. Svipað á við um tæknilegar reglugerðir, staðla, prófanir og vottanir (bókun 12 og II. viðauki, sbr. einnig bókun 42 um afnám tæknilegra hindrana í viðskiptum með vín) sem vísað er til í 18. gr. EES-samningsins. Tilgangur þessara ákvæða er að auka smám saman frjálsræði í viðskiptum með landbúnaðarafurðir.

En hver er þá lagaleg staða þeirra landbúnaðarafurða sem falla þannig undir samninginn samkvæmt sérstökum ákvæðum og fyrirkomulagi? Hún er væntanlega sú að EES-samningurinn tekur til þessara afurða en aðeins að því leyti sem fyrirkomulagið fjallar um, t.d. að atvik máls varði heilbrigði dýra. Þar að auki verður aðgerð að hafa stofnað viðskiptum í hættu vegna tæknilegra viðskiptahindrana en þær snúast einkum um frjálsa vöruflutninga. Því er hæpið að samkeppnisreglur og reglur um ríkisaðstoð geti talist tæknileg viðskiptahindrun í þessu sambandi og sama gildir um aðra þætti fjórfrelsisins eins og t.d. frjálsa þjónustustarfsemi. Reglurnar um þetta eiga því ekki við. Sem dæmi um mál sem taldist vera brot á reglum um frjálsa vöruflutninga má nefna mál E-17/15 og E-2 og 3/17 þar sem talið var að það samrýmdist ekki ákvæðum tilskipunar 89/662/ EBE að Ísland setti reglur, þar sem þess var krafist, að innflytjandi hrárrar kjötvöru sækti um sérstakt leyfi áður en varan var flutt inn, og áskildi að lagt væri fram vottorð um að kjötið hafi verið geymt frosið í tiltekinn tíma fyrir tollafgreiðslu. Þessar ráðstafanir voru því taldar falla undir samninginn og fela í sér ólögmæta viðskiptahindrun.

Niðurstaða í stuttu máli

EES-samningurinn tekur hvorki til stefnu ESB í landbúnaðarmálum né til landbúnaðarvara eða framleiðslu þeirra. Frá þessu eru tilteknar undantekningar og frávik sem ekki hafa þýðingu í því sambandi sem hér er rætt um. Niðurstaðan er því sú að lög nr. 30/2024 um breytingu á búvörulögum séu í samræmi við EES-samninginn að því er varðar það álitaefni sem hér er til skoðunar.