Ágangur, lög og ólög
Þegar ágangurinn var orðinn stanslaus og vonlaust við hann að eiga var leitað til sveitarstjórnar í von um að þar væri hjálp að fá. Hjálparbeiðninni var snarlega hafnað. Aftur var reynt og vísað í lög um skyldur sveitarstjórna til að smala ágangsfé. Aftur var umsvifalaust neitað. Þá var kvartað yfir neitun sveitarstjórnar til sveitarstjórnarráðuneytisins, sem tók sér ár í að svara. Að lokum barst álit á níu síðum, þess efnis að þar sem jörð okkar væri ekki friðuð, girt dýrheldri vottaðri girðingu og auglýst í Stjórnartíðindum, væri kindum á flækingi heimilt að vera á beit í landinu okkar. Þess vegna þyrfti sveitarstjórn ekki að láta smala kindunum sem væru sekar um það eitt að nýta sér beitarrétt sinn við að naga niður ungviðinn í landi okkar.
Í framhaldinu ritaði greinarhöfundur tvær greinar, sú fyrri með fyrirsögninni „Þegar landinu var stolið um hábjartan dag“, en sú seinni; „Þegar heima- sveitir urðu afréttur“. Báðar fjölluðu þær um kostulega lagagrein, sem laumað hafði verið í lög um búfjárhald árið 2002. Áður en vikið er að nýfengnu áliti umboðsmann Alþingis á lagagreininni, er rétt að rekja í stórum dráttum hvernig lög um ágang hafa þróast hér á landi frá landnámi
Þjóðveldið
Grágás var fyrsta lagabók Íslendinga, skrifuð einhvern tímann á þjóðveldisöldinni (930 til 1264). Þar segir í 10. kafla landabrigðisþáttar:
Ef maður lætur reka fé sitt í annars manns land eða svo að hann vill að þangað gangi, þá varðar það fjörbaugsgarð.
Búskussi sem lét búfé sitt þvælast inn í annars manns land þurfti að hverfa af landinu í þrjú ár, og hafði þrjú ár til að koma sér í burtu. Ef hann var þá ekki á braut – var hann réttdræpur! Það var því alvarlegur glæpur að gæta ekki búfjár síns í heimasveitum.
Í kjölfar þess að Íslendingar gengust Noregskonungi á hönd var Járnsíða lögtekin, og síðar Jónsbók, og varð þá sú breyting að ekki þurfti lengur að greiða landeiganda skaðabætur fyrir tjón sem ágangsfé olli í ógirtum löndum. Íslendingar voru ósáttir við breytinguna og var ákvæðinu breytt til fyrra horfs árið 1294. Ágangur skyldi skaðabótaskyldur, hvort heldur land var girt eða ógirt.
1929: „Gróður lands er friðhelgur ...“
Árið 1929 fluttu tveir þingmenn Framsóknarflokksins, þeir Bern- harður Stefánsson og Jörundur Brynjólfsson, frumvarp á Alþingi. Í frumvarpinu var eftirfarandi grein:
2. gr. Gróður lands er friðhelgur, og er því hver búfjáreigandi skyldur að gæta búfjár síns, að það geri ekki öðrum skaða, með þeim nánari ákvörðunum og takmörkunum, sem lög þessi setja.
Skýring í frumvarpinu við greinina var eftirfarandi:
Eignarrétturinn er friðhelgur eftir stjórnarskránni. Gróður lands er eign þess, sem landið á eða hefir umráð yfir. Af þessu leiðir, að sérhverjum er óheimilt að beita annars land. Verður að binda hann þeirri skyldu, ekki einasta að gera það ekki vísvitandi, heldur einnig að girða fyrir, að það geti orðið. Hvílir þessi skylda jafnt á öllum, og verður því engum óréttur gerður sérstaklega.
Í greinargerð frumvarpsins segir meðal annars:
Enda er það víst, að réttarmeðvitund manna er lifandi fyrir því að bíða ekki skaða af öðrum bótalaust. Hefur líka réttaröryggi í þá átt verið tryggt á flestum eða öllum sviðum nema þessu og lagað eftir nútíma ásigkomulagi ...
Af þessu ástandi hefir leitt, að ýmsir ofhlaða land sitt, með það beinlínis fyrir augum, að fénaður þeirra framfleytist á annarra löndum ...
Frumvarpið fékk ekki framgang árið 1929. Að tilstuðlan landsstjórnar var það aftur lagt fram árið 1930, en án árangurs.
1969: „Ólafslög“ um fjallskil o.fl.
Í desember 1958 skipaði Hermann Jónasson, formaður Framsóknar- flokksins og forsætisráðherra, nefnd til að endurskoða ákvæði laga um; notkun afrétta, upprekstrarrétt, fjallskil og ágang búfjár. Formaður nefndarinnar var Ólafur Jóhannesson lagaprófessor, síðar forsætisráðherra. Nefndin vann drög að frumvarpi sem varð uppistaðan í fyrstu lögum lýðveldisins um fjallskil nr. 42/1969, nú lög um afréttamálefni, fjallskil o.fl. nr. 6/1986. Um ábyrgð búfjáreigenda á ágangi búfjár í annarra manna lönd, segir í greinargerð Ólafsnefndarinnar:
Þetta ákvæði réttarbótarinnar [innskot: frá 1294] verður að telja gild lög enn þann dag í dag. Ágangur búfjár í tún, akra eða engi varðar því fjáreiganda bótum, án tillits til þess, hvort landið er girt eða eigi, og hvort sem fjáreiganda verður um kennt eða ekki. Þessi ákvæði eru að efni til staðfest í 38. gr. þessara laga, er einnig lætur hið sama gilda um afgirt svæði, þótt ekki séu þar tún, engi eða matjurtagarðar.
Í IV. kafla laganna eru úrræði fyrir landeigendur til að bregðast við ágangsfé:
- Ef ágangur búfjár úr afrétti í heimaland er verulegur ber sveitarstjórn að smala og skila aftur á afréttinn eða í skilarétt.
- Meirihluti landeigenda getur óskað eftir að heimalönd þeirra séu girt frá afrétti ef ágangur úr honum er verulegur.
- Ef ágangur er úr einu heimalandi í annað skal sveitarstjórn smala ágangsfénu og skila þangað þar sem það má vera, og rukka eiganda fjárins fyrir smölunarkostnaði.
- Búfjáreigendur eru bótaskyldir ef búfé þeirra veldur tjóni í engjum, túnum, garðlöndum eða öðrum afgirtum svæðum.
Lögin gera ekki kröfu um vörsluskyldu búfjár í heimasveitum, eins og tíðkast í öðrum löndum, en í þeim eru ákvæði um úrræði fyrir landeigendur við ágangi, sem geta verið fjárhagslega íþyngjandi fyrir þá sem gæta ekki búfjár síns í heimasveitum. Athyglisvert er að ágangur úr afrétti þarf að vera verulegur til að sveitarstjórn beri að smala, en ef ágangur er úr einu heimalandi í annað, má ætla að nóg sé að hann sé stakur, eða tilfallandi.
1991: Nýyrðið; „lausaganga“
Án augljósrar ástæðu, var hugtakið „lausaganga“ kynnt til sögunnar í lögum um búfjárhald nr. 46/1991. Í lögunum er það sagt vera þegar búfé geti gengið á annars manns land, í óleyfi. Í raun var verið að gefa gamla glæpnum og ósiðnum nafn, þ.e. þegar menn ofhlaða eigin lönd af búfé, með það beinlínis fyrir augum að framfleyta því á annarra löndum.
Fullvíst má telja að „lausaganga“ skilgreini ekki búháttinn þegar kindur eru á sameiginlegum beitarafrétti, utan byggða, enda hefur upprekstur á afrétti verið iðkaður frá landnámi án nafngiftar. Að skilgreina heimilt ástand í sveitum, með þeim orðum að þá geti búfé stundað beitarþjófnað, er bæði undarlegt og óheppilegt. Af þeirri orðræðu hafa margir dregið þá ályktun að lausaganga heimili beitarþjófnað, a.m.k. upp að einhverju marki. Jafnvel má greina slíkan misskilning hjá löggjafanum, en í lögum um skóga og skógrækt, nr. 33/2019, segir:
20. gr. Óheimilt er að beita búfé í skógi eða á skógræktarsvæði nema með leyfi viðkomandi skógareiganda, enda sé skógurinn eða skógræktarsvæðið afgirt í samræmi við ákvæði girðingarlaga.
Greinin virðist ganga út frá því að heimilt sé að beita búfé í ógirta skóga og skógræktarsvæði, án leyfis landeigenda. Í skýringum við greinina í lagafrumvarpinu segir að nauðsynlegt sé að hafa ákvæðið í ljósi „lausagöngu“ sauðfjár.
Þannig virðist höfundur lagagreinarinnar halda að „lausaganga“ víki hinni aldagömlu grunnreglu til hliðar, að búfjáreigendum sé óheimilt að beita fé sínu leyfislaust á annars manns land, þar með talin ógirta skóga og skógræktarsvæði. Þá var ástæðulaust að taka fram að beit í girta skóga eða skógræktarsvæði væri óheimil, sbr. 1. ml. 34. gr. laga um afréttamálefni nr. 6/1986:
Gangi búpeningur í engi, tún, garðlönd eða önnur afgirt svæði og valdi tjóni, skal eigandi gjalda ábúanda bætur.
Hin óheppilega orðræða í lögunum um „lausagöngu“ hefur verið uppspretta margvíslegs misskilnings um rétt landeigenda, ábyrgð búfjáreigenda og skyldur sveitarstjórna.
1997: Lögregla smali ágangsfé
Árið 1997 var bætt nýjum málslið við 33. gr. Ólafslaga, svohljóðandi:
Sinni sveitarstjórn ekki skyldum sínum skv. 1. mgr. að mati lögreglustjóra skal hann láta smala ágangsfénaði á kostnað eiganda.
Ákvæðið styrkti úrræði landeigenda, en sumar sveitarstjórnir höfðu kosið að skella skollaeyrum við að sinna lagaskyldu sinni, þ.e. að smala ágangsfé í heimalöndum. Það er furðulegt fyrir sveitarstjórnir, sem eiga allt sitt undir því að almenningur fari að lögum, og hafa sjálfar eftirlitsskyldu með því á fjölmörgum sviðum, að fara ekki sjálfar að skýrum lagafyrirmælum.
2002: Friðun lands og álit stjórnsýslunnar
Í október 1999, skipaði Guðni Ágústsson, þáverandi land- búnaðarráðherra nefnd til að endurskoða lög um búfjárhald. Þrír fyrstu málsliðir nýrrar greinar, sem dúkkuðu upp í frumvarpinu, voru eftirfarandi:
Umráðamanni lands er heimilt að ákveða að tiltekið og afmarkað landsvæði sé friðað svæði og er þá umgangur og beit búfjár þar bönnuð. Slík ákvörðun skal tilkynnt viðkomandi sveitarfélagi og skal liggja fyrir umsögn búnaðarsambands um að vörslulínur séu fullnægjandi og uppfylli ákvæði laganna, sbr. 3. gr. Sveitarstjórn skal auglýsa slíka ákvörðun í Stjórnartíðindum.
Þetta er undarlegur texti. Umráðamanni er „heimilt“ að ákveða að beit búfjár sé bönnuð á hans landi. Hvenær gerðist það að honum varð það óheimilt?
Engin þörf var hjá landeigendum til að friða lönd sín opinberlega gegn búfé og því spurðu margir af þeim sem sendu inn umsögn um frumvarpið, hver tilgangur greinarinnar væri.
Greinin var í engu skýrð í meðförum þingsins, hvorki af ráðherra né þingnefndinni sem fjallaði um hana. Líklega vissu fæstir þingmenn um tilgang hennar, þegar greinin var samþykkt sem lög frá Alþingi þann 2. maí 2002.
Skv. fyrrnefndu áliti sveitarstjórnarráðuneytisins til okkar, sem það gaf eftir samráð við gamla landbúnaðarráðuneytið, skyldi gagnálykta út frá greininni um að kindur í lausagöngu í heimasveit ættu umgangs- og beitarrétt í ófriðuðum heimalöndum viðkomandi sveitar.
2022:Umboðsmaður: Eignarréttur er stjórnarskrárverndaður
Kvartað var yfir áliti sveitarstjórnarráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis. Hann gaf út ítarlegt álit þann 11. október sl., þar sem segir m.a.:
Ákvæði 4. kafla laga nr. 6/1986 fjalla í heild sinni um þau úrræði sem umráðamanni lands eru tiltæk í krafti eignarréttar við þær aðstæður að hann verður fyrir ágangi búfjár. Eru þau í samræmi við stjórnarskrárverndaða friðhelgi eignarréttarins og styðjast þar að auki við þá aldagömlu grunnreglu að búfjáreigendum sé óheimilt að beita fé sínu leyfislaust á annars manns land.
Niðurstaða umboðsmanns er að greinin um friðun lands í lögum um búfjárhald skuli ekki hafa áhrif á lagalega stöðu ófriðaðra landa. Um þau gildi áfram lög um afréttamálefni nr. 6/1986. Þá leggur hann að ráðuneytinu að endurskoða leiðbeiningar sínar til sveitarfélaga í samræmi við álit sitt.
Álit umboðsmanns var mikill léttir fyrir fjölda fólks úti um allt land sem hafði mátt þola ágang sauðfjár án lagalegra úrræða Ólafslaga. Segja má að álit umboðsmanns felli niður beitarítakið sem lagagreinin um friðun lands átti að færa kindaeigendum í heimalöndum landsins. Þá fylgdi álitinu feginleiki yfir því að vinnubrögðin við lagasetninguna dygðu ekki til verksins, sem þeim var ætlað.
Sjálfsögð vörsluskylda í heimasveitum
Það er ekki tilviljun að aðrar þjóðir skylda eigendur búfjár til að gæta þess í heimasveitum. Þar er vörsluskylda sögð tryggja að búfé valdi ekki tjóni hjá öðrum landeigendum, ekki slysum á vegfarendum eða sjálfu sér skaða. Að fóðra búfé sitt með beitarþjófnaði er hvergi viðurkenndur eða löglegur búháttur. Eftir álit umboðsmanns er óhætt að segja að hann sé það ekki heldur hér á landi – þó svo orðræðan í lögum ýti undir misskilning í þeim efnum.
Vörsluskylda í heimasveitum er stærsta dýraverndunarmál landsins. Þá er það eitt mikilvægasta umferðaröryggismál þjóðarinnar. Jafnframt er hún löngu tímabær viðurkenning á því að búháttur, sem tveir þingmenn Framsóknarflokksins kváðu árið 1929 vera ótækan vegna réttarmeðvitundar fólksins í landinu, sé ósæmandi búháttur hér á landi.
