Aukið framlag til skógræktar og fleiri þátta gæti komið í veg fyrir refsiskatta

Í skýrslu Umhverfisráðgjafar Íslands sem Stefán Gíslason, framkvæmdastjóri fyrirtækisins, kynnti á fundi  í Bændahöllinni fyrir skömmu er m.a. fjallað um hvernig hægt sé að kolefnisjafna sauðfjárrækt á Íslandi árið 2022. Þar er líka fjallað um hvaða skuldbindingar Íslendingar þurfi að takast á við sem gætu þýtt veruleg fjárútlát ríkisins eftir tvö ár ef ekki tekst að uppfylla samninga. 

 

Í skýrslunni segir að alþjóðlegt samstarf í loftslagsmálum byggi á loftslagssamningnum, sem gerður var í New York árið 1992 og tók gildi árið 1994. Markmið samningsins er að koma í veg fyrir hættulega röskun á loftslagskerfinu af mannavöldum, og tryggja þannig að matvælaframleiðslu í heiminum verði ekki stefnt í hættu og að efnahagsþróun geti haldið áfram á sjálfbæran hátt. Í samningnum var þó hvergi með afdráttarlausum hætti kveðið á um skyldu ríkja til þess að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda að tilteknu marki. Þó kemur fram að iðnríkin skuli grípa til ráðstafana í þeim tilgangi að hverfa aftur, hvert fyrir sig eða sameiginlega, að því útstreymismagni sem var 1990.

 

Stóðumst kröfur samninga til ársins 2012

 

Kyoto-bókunin við loftslags­samninginn var gerð árið 1997 og gekk í gildi árið 2005. Bókunin inniheldur tölulegar magntakmarkanir á losun tiltekinna gróðurhúsalofttegunda frá iðnríkjum. Fyrra skuldbindingatímabil Kyoto-bókunarinnar var frá 2008 til 2012 og var heildarmarkmiðið að draga úr losun um að minnsta kosti 5% á tímabilinu miðað við árið 1990. Ísland fékk heimild til að auka losun sína um 10% á þessu tímabili miðað við árið 1990, auk þess að fá að undanskilja ákveðna losun vegna iðnaðarstarfsemi í uppgjöri sínu. Ísland náði því að uppfylla skuldbindingar sínar á þessu tímabili þrátt fyrir að hafa aukið losun um 26% frá 1990 til 2012. 

 

Losun gróðurhúsalofttegunda frá landbúnaði (án LULUCF) á Íslandi árið 2015 eftir undirflokkum. Hér á landi á umtalsverð losun sér stað vegna landnotkunar sem tengist landbúnaði en ekki liggur fyrir hvernig losunin eða landnýtingin skiptist milli mismunandi greina. Í fyrsta lagi er um að ræða losun frá framræstu landi. Heildarflatarmál túna á framræstum jarðvegi er áætlað 56.662 ha og losun frá þessu landi er tæplega 1.700 Gg á ári. Heildarflatarmál framræst lands í úthaga er 366.100 ha og losun um 8.000 Gg á ári.

 

Útlit fyrir að Ísland standist ekki skuldbindingar 2020 

 

Seinna skuldbindingatímabil bókunarinnar er frá 2013 til 2020. Ísland tók á sig sameiginlega skuldbindingu með ríkjum ESB á tímabilinu um að draga úr losun um 20% fyrir árið 2020 miðað við 1990. Nú er útlit fyrir að Ísland þurfi að kaupa heimildir til að standa við sinn hluta skuldbindingarinnar. 

 

Virðisaukandi aðgerðir sem minnka líkur á refsisköttum

 

Á þessu byggist m.a. sú hug­mynda­fræði sauðfjárbænda að kolefnisjafna greinina fyrir 2022 og sauðfjárbændur taki þar frumkvæði. Skynsamlegra sé fyrir Íslendinga að byrja strax að veita fjármunum til mótvægisaðgerða eins og skógræktar hér innanlands, fremur en að greiða þá fjármuni síðar í refsiskatta til útlanda. Þeir fjármunir myndu um leið virka til virðisaukningar landsgæða og íslensks landbúnaðar um leið. Það myndi síðan væntanlega nýtast inn í framtíðina til að landið sé betur í stakk búið til að standast frekari skuldbindingar fram til 2030.    

 

Ef sú losun sem fellur undir landbúnað er greind nánar, má sjá að metangerjun veldur stærstum hluta losunarinnar, eða 43%, (sjá mynd 4). Áburðarnotkun veldur um 30% af losuninni, meðhöndlun búfjáráburðar um 15% og eldsneytisbrennsla um 12%. Losun vegna áburðarnotkunar má rekja bæði til tilbúins áburðar (um 60%) og til búfjáráburðar (um 40%).

 

Höfum samþykkt að draga úr losun um 40%

 

Árið 2015 var Parísar­samningurinn um loftslagsmál samþykktur og gekk hann í gildi 4. nóvember 2016. Samkvæmt samningnum skulu aðildarríkin setja sér markmið um að draga úr losun gróðurhúsalofttegunda, svonefnd landsákvörðuð framlög (Nationally Determined Contributions, NDCs). Ísland hefur undirritað og fullgilt Parísarsamninginn og sent inn landsákvarðað framlag sitt, þar sem fram kemur að Ísland hyggist taka þátt í sameiginlegu markmiði ESB um að draga úr losun um 40% fram til 2030, miðað við 1990. Hafa ber í huga að Parísarsamningurinn felur enn sem komið er eingöngu í sér lagalegan og pólitískan ramma um samstarf þjóða á sviði loftslagsmála. Samningurinn verður útfærður nánar með ákvörðunum aðildaríkjaþingsins á komandi misserum.

 

Í fyrsta lagi er um að ræða viðskiptakerfi ESB með losunarheimildir (ETS: Emissions Trading System). Viðskiptakerfið tekur til orkuframleiðslu, þungaiðnaðar og flugs innan Evrópu og nær til um 45% losunar innan ESB. Markmið ESB er að draga úr losun innan kerfisins um 43% fyrir árið 2030 miðað við árið 2005. Fyrirtæki innan kerfisins þurfa að verða sér úti um EUA-losunarheimildir (EUA: European Union Allowances) og skila slíkum heimildum árlega til yfirvalda í samræmi við losun sína. 

 

Í öðru lagi er um að ræða kerfi um skiptingu ábyrgðar (effort sharing) sem tekur til annarrar losunar en þeirrar sem fellur undir viðskiptakerfið (s.s. frá heimilum, þjónustu, landbúnaði, úrgangi og samgöngum). Markmiðið er að draga úr þessari losun um 30% fyrir árið 2030 miðað við árið 2005 og er ábyrgðin á að ná því markmiði mismunandi milli aðildarríkja. Hlutdeild hvers ríkis í markmiðinu er ákveðin með hliðsjón af efnahagsstöðu, sem og möguleikum og kostnaði við að draga úr losun. Ríkjum er úthlutað ákveðnum fjölda AEA-losunarheimilda (AEA: annual emission allowances) sem minnkar línulega á tímabilinu. Þau hafa svo tiltekinn takmarkaðan sveigjanleika til að uppfylla skuldbindingar sínar, m.a. með því að flytja AEA-heimildir milli ára, kaupa AEA-heimildir af öðrum aðildarríkjum, flytja EUA-heimildir úr ETS-kerfinu og nota LULUCF-aðgerðir. Tillaga ESB um hlutdeild aðildarríkjanna 28 liggur fyrir, en enn á eftir að semja um hlutdeild Íslands og Noregs. Ef tekið er mið af tillögu ESB fyrir aðildarríkin má telja líklegt að Ísland muni þurfa að draga úr losun um 35–40% á tímabilinu en geti hugsanlega lækkað þá tölu um 1–2 prósentustig með EUA-heimildum og um 1–3 prósentustig með LULUCF-aðgerðum. Heildarsamdráttur til ársins 2030 yrði því á bilinu 30–38% miðað við losun árið 2005. 

 

Í þriðja lagi er um að ræða kerfi sem mun ná yfir losun og bindingu sem rekja má til landnotkunar (LULUCF). LULUCF-kerfið hefur tengsl við kerfi um skiptingu ábyrgðar. Tillaga framkvæmdastjórnar ESB um nýja landnotkunarreglugerð (LULUCF Regulation) er nú til umfjöllunar innan sambandsins. Verði tillagan samþykkt verða aðildarríkin ekki aðeins bundin af magntakmörkun á losun gróðurhúsalofttegunda í kerfinu um skiptingu ábyrgðar, heldur þurfa þau einnig að standast svokallaða núll-losunarreglu (no-debit rule). Núll-losunarreglan felur í sér að jafna þarf út með bindingu alla losun sem stafar af tiltekinni landnotkun, m.a. skógrækt, skógarumhirðu, umhirðu graslendis og umhirðu ræktarlands.

 

Í fjórða lagi verður Núll-losunarreglan gerð upp á fimm ára fresti. Ef samanlögð losun vegna landnotkunar er meiri en samanlögð binding á þessu fimm ára tímabili getur viðkomandi ríki keypt bindingarávinning af öðru aðildarríki, eða jafnað út mismuninn með AEA-losunarheimildum sem því voru úthlutaðar í kerfi um skiptingu ábyrgðar. 

 

Ekki enn niður njörvað

 

Þetta er þó alls ekki eins klippt,  skorið og geirneglt eins og ætla mætti. Í skýrslunni segir að ýmsar grundvallarreglur ESB um stjórn loftslagsmála frá 2021–2030, þ.á m. um skiptingu ábyrgðar milli aðildarríkja, skyldu ríkja á sviði LULUCF og rekstur viðskiptakerfisins hafa ekki verið endanlega samþykktar þó að drög liggi fyrir. Auk þess er óvíst hvenær og með hvaða hætti þessar reglur verða teknar upp í EES-samninginn og innleiddar hér á landi. Þar að auki á enn eftir að ná samkomulagi við ESB um hlutdeild Íslands í sameiginlega 40% markmiðinu. Náist ekki samningar við aðildarríki ESB mun Ísland setja sér markmið á annan hátt og skila þeim áætlunum sínum til skrifstofu UNFCCC. Lítið sem ekkert liggur fyrir um hvernig slíkt markmið myndi líta út.

 

Nokkur óvissa um skuldbindingar Íslands til 2030

 

Eins og ráða má af framansögðu ríkir nokkur óvissa um þær skuldbindingar sem Ísland mun undirgangast fram til 2030. Einnig er óljóst að hve miklu leyti hægt verður að nýta LULUCF-aðgerðir til að uppfylla skuldbindingarnar. Þar sem ESB viðurkennir aðeins að takmörkuðu leyti að telja megi slíkar aðgerðir fram á móti losun gagnvart markmiði ESB samkvæmt Parísarsamningnum – og vegna þess að Ísland hefur ekki sett sér sjálfstætt markmið á sviði landnotkunar – er hugsanlegt að aðgerðir á sviði landnotkunar hér á landi verði að miklu leyti óháðar reglum Parísarsamningsins, þ.á m. fjárhagshvötum hans.