Deilt um framtíð lausagöngu

Undanfarin misseri hefur verið mikil umræða um lausagöngu sauðfjár, eftir álit umboðsmanns Alþingis síðasta haust. Túlkun álitsins er allt frá því að það breyti engu, yfir í endalok sauðfjárbeitar utan girtra svæða. Sveitarfélögum hefur borist fjöldi beiðna um smölun á ágangsfé, en þau eru hikandi í viðbrögðum, þar sem vafamálin eru margvísleg. Hvað er það sem breyttist?

Þann 11. október síðastliðinn skilaði umboðsmaður Alþingis af sér áliti, eftir að landeigandi á Snæfellsnesi hafði sent inn kvörtun eftir að ráðuneyti sveitarstjórnarmála hafði stutt ákvörðun Snæfellsbæjar um að neita að smala ágangsfé af jörðinni.

Þeir sem vilja lesa álitið í heild sinni geta flett upp máli 11167/2021 á heimasíðu umboðsmanns Alþingis. Það er þó líklegt að hjá flestum vakni fleiri spurningar en svör, enda álitið tyrfið og með vísunum í hin og þessi lög og þróun þeirra. Hér fyrir neðan eru viðtöl við nokkra af þeim aðilum sem þekkja málið best, en túlkun þeirra á mikilvægi og áhrifum álitsins er ekki alltaf sú sama.

Talsverður aðdragandi

Kristínu Magnúsdóttur er málið kunnugt. Hún var ósátt við mikinn ágang búfjár á jörð hennar á Snæfellsnesi og eru hún og maðurinn hennar landeigendurnir sem sendu umboðsmanni Alþingis kvörtun. Kristín, sem er lögfræðimenntuð og hefur oft skrifað um málið í fjölmiðlum, segir álit umboðsmanns breyta öllu. Hún vonar að þetta sé upphafið að þeim breytingum að ágangsbeit í heimalandi hætti. Jafnframt vonast hún eftir að búfjáreigendur taki ábyrgð á sínum rekstri og dýrum.

Kristín tekur sérstaklega fram að nú séu búfjáreigendur og Snæfellsbær með aðgerðir í gangi til að varna ágangi. Ástandið sé orðið miklu betra og vill hún hrósa öllum hlutaðeigandi aðilum.

Forsaga málsins er sú að Kristín og eiginmaður hennar sendu Snæfellsbæ beiðni um að smala ágangsfé á jörð þeirra. Þau töldu sveitarfélagið bera skyldu til þess samkvæmt lögum um afréttarmál, fjallskil o.fl. frá 1986. Í 33. grein þeirra laga segir meðal annars: „Stafi ágangur [...] af búfé, sem heimilt er að hafa í heimahögum, ber sveitarstjórn að láta smala ágangsfénaði og reka þangað, sem hann á að vera, á kostnað eiganda ...“

Yngri lögin framar

Sveitarstjórnin taldi hins vegar að henni bæri ekki að smala og báru fyrir sig 8. og 9. grein laga um búfjárhald frá 2013. Þar er sagt að landeigendum sé heimilt að friða land sitt fyrir umgangi og beit búfjár að undangengnum ákveðnum skilyrðum. Lagagreinina er hægt að túlka með svokallaðri gagnályktun, sem segir að allt land sé ófriðað, nema annað sé tekið fram.

Þar sem land Kristínar var ekki friðað samkvæmt nauðsynlegum skilyrðum, væri ekkert sem sveitarstjórnin gæti gert. Enn fremur fengu þau þær leiðbeiningar að þau mættu ekki reka féð sjálf, þó það væri komið inn fyrir girðingar.

Kristín kvartaði undan þessari ákvörðun til ráðuneytis sveitarstjórnarmála árið 2020. Árið 2021 komu leiðbeiningar frá ráðuneytinu, sem studdu framkvæmd sveitarstjórnarinnar. Ráðuneytið vísaði meðal annars í þá meginreglu lögfræðinnar að þegar tvö lög skarast, eigi yngra ákvæðið að gilda – svokallað „lex posterior“. Lagagreinarnar úr lögunum frá 2013 höfðu sem sagt forgang á lagagreinarnar úr lögunum frá 1986.

Þetta töldu hjónin brjóta gegn 72. grein stjórnarskrárinnar sem segir meðal annars: „Eignarrétturinn er friðhelgur. Engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema almenningsþörf krefji. Þarf til þess lagafyrirmæli og komi fullt verð fyrir.“

Umboðsmaður breytir fyrri túlkun

Kristín og leitaði því til umboðsmanns Alþingis sumarið 2021, sem skilaði áliti í málinu síðastliðið haust. Í álitinu segir að hefði ætlun löggjafans með lagasetningunni verið að takmarka eignarrétt landeigenda, þannig að hann þyrfti að þola ágang búfjár og gæti ekki leitað til yfirvalda til að láta smala burt ágangsfé, hefði það þurft að koma skýrt fram í lögunum. Einnig með hvaða hætti slíkt samræmdist öðrum lögum og eignarréttarákvæði stjórnarskrárinnar.

Kristín segir að umboðsmaður sé í raun að segja að landeigendur megi friða land sitt og ganga í gegnum allar þær kvaðir sem eru í lagagreinum 8 og 9 í lögum um búfjárhald frá 2013. „En ef þú gerir það ekki, þá hefur þú samt allan rétt samkvæmt lögum um afréttarmál frá 1986,“ segir Kristín. Ekki sé hægt að beita gagnályktun og túlka lögin þannig að beit sé heimil á öllu landi sem hefur ekki verið friðað. „Að segja það að álit umboðsmanns sem kollvarpar þessum furðulegu lagaákvæðum, hafi lítil áhrif, er auðvitað galið,“ segir Kristín.

Í áliti umboðsmanns Alþingis segir að lagaákvæðin í lögum um afréttarmál, fjallskil o.fl. frá 1986 séu í samræmi við „stjórnarskrárverndaða friðhelgi eignarréttarins“. Jafnframt séu þau í samræmi við „þá aldagömlu grunnreglu að búfjáreigendum sé óheimilt að beita fé sínu leyfislaust á annars manns land“.

Saga laganna

Kristín telur mikilvægt að skilja forsögu laganna til að hrekja þær fullyrðingar að lausaganga byggi á aldagamalli hefð. Hún nefnir að fram til ársins 1969 var notast við mjög forn lög um afréttarmál, fjallskil og fleira. Þá voru samþykkt lög á Alþingi sem voru mikið til unnin af nefnd sem fór vel í gegnum þann rétt sem hafði verið um aldir. Þessi lög voru síðar endurskoðuð og eru nú lög 6/1986 um afréttarmál, fjallskil o.fl. sem eru enn í gildi.

Árið 2002 voru samþykkt lög um búfjárhald sem voru byggð á eldri lögum. Kristín segir að þar hafi verið bætt inn 8. og 9. greininni sem segi að landeigandi hafi heimild til að friða land sitt fyrir beit. Með þessu segir Kristín að allt land á Íslandi hafi orðið að beitilandi fyrir kindur, vegna þess að hægt var að beita gagnályktun á lagagreinarnar.

Þessar greinar fluttust yfir í núgildandi lög um búfjárhald frá 2013 og eru áfram númer 8 og 9. Fyrrnefnda lagagreinin segir að til þess að friða land þurfi að girða það, fá girðinguna vottaða árlega, fá samþykki sveitarstjórnar sem þarf svo að auglýsa friðunina í Stjórnartíðindum. Þessar kvaðir segir Kristín vera svo íþyngjandi að enginn landeigandi hafi friðað jörð sína með þessum hætti.

Kristín segir að við vinnslu frumvarpsins á Alþingi hafi ekkert verið rætt um áðurnefndar lagagreinar. Þær voru hvorki teknar fyrir í nefndum eða í ræðusal, þrátt fyrir að fjölmargir hafi sent inn athugasemdir sem gagnrýndu þær.

Lausaganga nýlegt hugtak

Kristín segir að orðið „lausaganga“ hafi fyrst komið fyrir í orðskýringum með breytingum á lögum um búfjárhald árið 1991, þó orðið komi hvergi annars staðar fyrir í þeirri útgáfu laganna. Fyrir þann tíma hafi orðið ekki fundist í neinum lögum. „Lausaganga er þegar búfé getur gengið í annars manns land í óleyfi,“ segir orðrétt í áðurnefndum orðskýringum.

Þau rök að lausaganga sauðfjár hafi alltaf verið heimil segir Kristín að standist ekki. Hér á öldum áður hafi smaladrengir og -stúlkur gætt þess að fé héldi sér á réttu beitilandi, á meðan geldfé var rekið á afrétt. Kristín tekur fram að samkvæmt lögunum sé beit á afrétt ekki lausaganga, enda sé sauðféð þar í fullu leyfi. „Þegar talsmenn sauðfjárbænda, og nú Bændasamtökin, segja að kindur hafi gengið frjálsar um landið frá aldaöðli er það ansi ónákvæmt. Þær voru í vörslu í heimasveitum en gengu frjálsar á afréttum sem eiga það sammerkt að vera utan byggða,“ segir Kristín.

Einfaldast að girða beitilandið af

„Ef allir girða kindurnar úti, hvar enda kindurnar? Á eignarlandi bóndans. Er þá ekki réttast að bóndinn girði kindurnar sínar inni?“ segir Kristín. Hún segir að búfjáreigendur og landeigendur þurfi að gera samkomulag sín á milli um beit. „Það er til eitthvað sem heitir frjálsir samningar,“ segir Kristín.

Varðandi þau rök sem hafa oft heyrst að sauðfjárræktin muni hrynja ef bændur missa heimild til að beita öll lönd, segir Kristín: „Semjið við nágrannann. Ef þú átt ekki land eða beitarrétt á afrétti, vertu ekki með kindur.“

Kristín segir að það séu þrjár ástæður fyrir því að flest lönd í heiminum, nema Ísland, girða sitt búfé inni. Í fyrsta lagi er það eignarréttur hinna landeigendanna. Í öðru lagi velferð dýranna. Í þriðja lagi er það öryggi vegfarenda.

BÍ gruggi vatnið

„Það sem Bændasamtökin eru að gera núna er að grugga vatnið. Þau voru að skrifa álit og senda á Samtök sveitarfélaga. Þau fara rosalega fjallabaksleið að því að finna út að heimaland þýði ekki heimaland. Það sé bara stéttin í kringum húsið hjá þér. Þar með eigi bara að smala ef það eru kindur á stéttinni hjá þér.

Þegar umboðsmaður segir að þessar lagagreinar geti ekki gilt, þá gera Bændasamtökin eins lítið og þau geta úr þeim úrskurði, sem gerbreytti lagalegri stöðu landeiganda. Einhver gæti haldið að hagsmunasamtök allra bænda legði upp úr því að verja og vernda eignar- og nýtingarrétt allra bænda, en horfði ekki á málið í gegnum skráargat þeirra kindaeigenda sem heimta að fá að beita annarra manna lönd í óleyfi,“ segir Kristín.

Kristín segir að álit umboðsmanns hafi tekið eitt og hálft ár í vinnslu, og hjá þeim starfi fjöldi lögfræðinga. Enn fremur hafi dómsmálaráðuneytið og innviðaráðuneytið fellt fyrri leiðbeiningar í samræmi við álit umboðsmanns. Matvælaráðuneytið hafi jafnframt gefið það álit að það væri sammála túlkun umboðsmanns.

„Þetta er hersing lögfræðinga og þeir taka allir undir álit umboðsmanns. Hvað gera Bændasamtökin? Leita að einhverjum lögfræðingi og borga honum væntanlega gott kaup til að komast að einhverri annarri niðurstöðu. Að þeir skuli nota félagsgjöld allra annarra til þess að kaupa lögfræðiálit til að grugga vatnið og komast að því að kindur megi vera alls staðar í leyfisleysi er sorglegt,“ segir Kristín.

Álitið segir lítið um túlkun

Flosi Hrafn Sigurðsson, lögfræðingur hjá Sambandi íslenskra sveitarfélaga, segir álit umboðsmanns í grunninn segja að lög um búfjárhald frá 2013, þar sem kveðið er á um heimildir til að friða landsvæði fyrir ágangi búfjár, gangi ekki framar ákvæðum laga um afréttarmál, fjallskil o.fl. frá 1986. Álit umboðsmanns segir þó ekki hvernig eigi að túlka síðarnefndu lögin.

Flosi Hrafn segir að næsta verkefni sé að finna út hvernig skuli túlka þau lög, sem sé hægara sagt en gert. „Þau uppfylla lítið af þeim skilyrðum sem við erum vön í annarri stjórnsýslulegri framkvæmd – að það séu nákvæm skilyrði fyrir því hvenær stjórnvöld eigi að taka til aðgerða. Bæði við hvaða aðstæður stjórnvöld eigi að grípa inn í, og hvernig framkvæmdin eigi að vera. Þessi lög eru mjög stuttorð og opin til túlkunar,“ segir Flosi Hrafn. Vegna þessa sé skiljanlegt að aðilar séu ósammála um túlkunina.

Vísað fram og til baka

Nýlega komu leiðbeiningareglur frá innviðaráðuneytinu, sem Flosi Hrafn segir að vísi málinu að einhverju leyti til matvælaráðuneytisins. Flosi Hrafn segir Sambandið vonast annars vegar eftir að matvælaráðuneytið gefi út leiðbeiningarreglur, sem séu unnar í samvinnu við Sambandið og fleiri hagsmunaaðila. Hins vegar vonist aðilar hjá Sambandi íslenskra sveitarfélaga að þetta leiði til heildarendurskoðunar á löggjöf um afréttarmál, fjallskil o.fl., sem Flosi segir að sé mjög þörf.

Margar beiðnir um smölun

„Þetta er í grunninn erfið staða fyrir sveitarfélögin, því þau vilja auðvitað fara eftir þeim lögum sem til staðar eru. Þau fá þetta verkefni hratt upp í hendurnar – það eru margir sem eru að biðja um smölun núna.

Svo hefur verið löng bið eftir leiðbeiningarreglum frá innviðaráðuneytinu, sem var vonast til að myndu varpa ljósi á það hvernig sveitarfélögin ættu að haga sér. Svo er niðurstaðan sú að þær leiðbeiningareglur gagnast mjög lítið.

Auðvitað er þetta erfitt fyrir sveitarfélögin, því ef þau ákveða að smala, þá þurfa þau líka að ákveða á hvern kostnaðurinn er settur,“ segir Flosi Hrafn. Hann segir að það séu tveir möguleikar, í fyrsta lagi að leggja þann kostnað á alla íbúa með því að sveitarsjóður greiði. Í öðru lagi væri hægt að leggja kostnaðinn á viðkomandi sauðfjárbónda.

„Kostnaður við smölun getur hlaupið á hundruðum þúsunda, sérstaklega ef um stórt svæði er að ræða, og að taka slíka ákvörðun gegn stökum sauðfjárbónda getur verið þungbær,“ segir Flosi Hrafn.

Fjölmargar túlkanir

Kristinn Jónasson, bæjarstjóri Snæfellsbæjar, segir að í kjölfar álits umboðsmanns síðastliðið haust, hafi óvissa sveitarfélaganna aukist.

„Við sem stýrum sveitarfélögunum vitum ekki hvernig við eigum að haga okkur í þessum málum. Það sem flækir þetta allt saman eru misvísandi skilaboð sem við erum að fá. Við fáum skilaboð frá innviðaráðuneytinu að Samband sveitarfélaga og matvælaráðuneytið eigi að hlutast til um að það verði settar skýrar reglur um þetta.

Svo fáum við skilaboð frá Bændasamtökunum um að reglurnar séu mjög skýrar og það þurfi ekki og megi ekki smala. Á meðan fáum við skilaboð frá landeigendum um að okkur beri að smala og það sé alveg skýrt í áliti umboðsmanns Alþingis.

Það sem okkur finnst skipta máli er að við vöndum þá stjórnsýslu sem við eigum að framfylgja. Við erum í stökustu vandræðum, af því að menn eru að túlka þetta eins og þeim hentar. Ég get því ekki með góðri samvisku sagt hvort okkur beri sannarlega að smala eða ekki,“ segir Kristinn.

Ótal spurningar og vafamál

„Það er rosalega erfitt að ætlast til þess að sveitarfélögin eigi að vera einhver hlaupatík, án þess að um þetta séu skýrar reglur eða lög,“ segir Kristinn. Aðspurður segist hann ekki hafa mikla skoðun á því hvernig regluverkið verði, aðra en þá að það verði að vera mjög skýrt.

Hann segir fjölmargar spurningar hafa vaknað hjá sveitarfélaginu sem þurfi að skýra. Á sveitarfélagið að hafa forgöngu að því að smala ágangsfé? Á sveitarfélagið fyrst að hafa samband við eigendur fjárins og hvað gerist ef sá sem haft var samband við reynist svo ekki eiga kindurnar? Er sveitarfélagið bótaskylt ef sá sem tekur að sér smölun fyrir hreppinn skaðar féð? Á sveitarfélagið að smala alla daga og skiptir fjöldi fjárins máli? „Það er endalaust hægt að halda áfram,“ segir Kristinn.

Dómsmál líkleg niðurstaða

Kristinn segir tvær niðurstöður líklegar í þeirri stöðu sem komin er upp. Að allir hlutaðeigandi aðilar setjist niður og myndi skýrar reglur, eða að á þetta verði reynt fyrir dómsstólum, þar sem báðir hagsmunahópar telja sig hafa rétt fyrir sér. Kristinn vonast til að hægt sé að leysa stök deilumál með beinu samtali beggja aðila.

Þetta mál sé þó það stórt að Kristinn telur að stjórnvöld þurfi að móta stefnu um það hvernig skuli haga sauðfjárbúskap almennt á Íslandi.

Breytt landnýting

„Þetta er alltaf að verða flóknara og flóknara, sérstaklega núna þegar margar jarðir eru að seljast til annars en landbúnaðar. Þá er fólk oft að horfa til þess hver eignarrétturinn er, frekar en hvar það keypti viðkomandi jörð,“ segir Kristinn. Hann telur eðlilegt að gera ráð fyrir ágangi sauðfjár í landbúnaðarhéruðum þar sem lausaganga er ekki bönnuð og þeir sem vilji vera án þess þurfi hugsanlega að girða sínar jarðir. Sjónarmið margra landeigenda, sem segja eðlilegra að búfjáreigendur girði sitt fé inni, skipti þó líka máli.

„Það sem ég óttast mest í þessu, sem framkvæmdastjóri sveitarfélags, er ósættið sem er að grassera upp núna á milli þeirra sem búa og hafa atvinnu af landbúnaði og þeirra sem eiga land, en hvorki búa á svæðinu né stunda landbúnað,“ segir Kristinn.

Lausaganga ekki bönnuð

Gunnar Þorgeirsson, formaður Bændasamtaka Íslands, segir að á meðan gildandi lög í landinu séu eins og þau eru og Vegagerðin sinni ekki girðingum meðfram þjóðvegum landsins, þá verði áfram deilur um beit og ágang búfjár.

Gunnar telur ekki ólíklegt, þar sem vafi er á túlkun laganna, að aðilar muni leita til dómstóla.

„Lausaganga búfjár er ekki bönnuð á Íslandi. Það eru sveitarfélögin sem ákveða hvort lausaganga er bönnuð eður ei.

Svona hefur þetta verið frá örófi alda. Eins og lögin eru í dag, þá stendur hvergi að það eigi að girða kindurnar inni,“ segir Gunnar.

„Sumt er ómögulegt“

„Ég skil marga af þessum einstaklingum þar sem sauðfé gengur á milli jarða þar sem eru engar girðingar. Þá þurfa menn að sjá sóma sinn í að girða einkalönd. En að girða afréttargirðingu í heilu sveitarfélagi, sem eru fleiri tugir kílómetra, er ekki einfalt. Að öllu jöfnu ertu að girða í þannig landi að það þarf að girða einu sinni á ári, því girðingin fer í drasl á veturna.

Ég held að þetta sé langerfiðast þar sem landslagið er erfitt, til dæmis ef þú átt land í sjó fram. Hvernig leysum við það ef það er ómögulegt að girða á mörkum? Sumt er ómögulegt,“ segir Gunnar og nefnir sem dæmi Vestfirði, þar sem landamörk geta verið um snarbratta fjallshlíð. „Kindurnar rölta bara niður í fjöru eða upp fyrir girðinguna.“

Göt með ógirtum vegum

„Í mínum huga er vandinn meðal annars sá að þjóðvegir landsins eru ekki afgirtir en þar er Vegagerðin að þvera einkalönd ábúenda. Hvernig eiga menn að bregðast við lausagöngumálum á meðan Vegagerðin getur farið í gegnum einkalönd manna án þess að girða? Það er ekki bóndans að girða meðfram þjóðvegi,“ segir Gunnar.

Þó svo að landeigendur séu sammála um að girða á mörkum, þá sé enn opið meðfram vegum og Vegagerðin reynir að komast hjá notkun ristahliða. „Það á ekki að veita framkvæmdaleyfi í gegnum bújarðir manna nema að girða beggja vegna vegarins. Þá er ekkert mál að girða meðfram landamerkjum.“

Engum lögum breytt

Trausti Hjálmarsson, formaður búgreinadeildar sauðfjárbænda hjá Bændasamtökum Íslands, segir álit umboðsmanns Alþingis ekki fela í sér neina umturnun, enda hafi engum lögum verið breytt. „Okkar skilningur er skýr og enn þá sá sami, að lausaganga búfjár á Íslandi er heimil, nema stjórnvaldsfyrirmæli kveði á um annað,“ segir Trausti.Hann bætir við að landeigendur hafi skýra heimild samkvæmt lögum um búfjárhald að friða sitt land. Þeir þurfa þó að gera það með réttum hætti. „Bændum verður ekki metið það til sakar að búfé gangi laust á meðan lausaganga búfjár er heimil,“ segir Trausti.

Fjallskilasamþykktir misítarlegar

Trausti segir að eitt mikilvægasta atriðið í þessu samhengi sé að skipulag á landnotkun sé í höndum sveitarfélaga og það sé undir þeim komið að langmestu leyti hvernig úr þessum málum sé unnið. „Lausaganga búfjár er hluti af skipulagsmálum sveitarfélaga og þar spila fjallskilasamþykktir meginhlutverk. Sveitarfélögin þurfa að rísa undir þeirri ábyrgð sem er á þeirra herðum.“

Trausti segir það koma fram í lögum um afréttarmálefni, fjallskil o.fl. að sveitarfélögunum beri að gera fjallskilasamþykktir. Þær taka á og skilgreina þau atriði sem ekki eru skilgreind í lögum, meðal annars hvað sé ágangur og hvenær hann megi teljast verulegur.

Þær séu þó misítarlegar milli sveitarfélaga og taki ekki alltaf á þeim málum sem þeim ber. Trausti telur að best færi á því ef sveitarfélögin yfirfæru sínar fjallskilasamþykktir og gættu að því að hugtök séu vel skilgreind.

Sýnum tillitssemi og umburðarlyndi

„Ég held að til þess að skapa frið, þá þurfi allir að vera tilbúnir að skapa friðinn. Þá ætla ég engan að fría, hvorki búfjáreigendur né landeigendur. Ég vil hvetja alla hlutaðeigandi aðila, hvar sem þessi deilumál eru, að sýna hvert öðru tillitssemi og umburðarlyndi. Lausagangan er heimil og við þurfum að hafa okkar samskipti við nágrannana sem allra best.

Þar þurfa allir að gefa eftir, en við erum ekki að fara að standa í stórvægilegum breytingum á þessari réttarheimild búpenings á Íslandi. „Garður er grannasættir“ eins og oft hefur verið sagt og girðingar geta leyst ótrúlegustu vandamál,“ segir Trausti.