Horfið frá framleiðslutengdum stuðningi
Fyrirkomulag landbúnaðarstuðningskerfis á Íslandi mun taka miklum breytingum ef farið verður að tillögum sem fram koma í skýrslunni „Stuðningskerfi íslensk landbúnaðar: Markmið og leiðir“.
Skýrslan var unnin af Landbúnaðarháskóla Íslands að beiðni matvælaráðuneytisins og kom út þann 12. mars síðastliðinn. Höfundar hennar eru Torfi Jóhannesson, Jóhanna Gísladóttir og Þóroddur Sveinsson. Í tilkynningu matvælaráðuneytisins segir að skýrslan sé mikilvægt innlegg í þá umræðu sem fram undan er, en við endurskoðun búvörusamninga, sem lauk í janúar síðastliðnum, hafi verið samhljómur milli samningsaðila um að þörf væri á að hefja viðræður sem fyrst um starfsumhverfi landbúnaðar til framtíðar. „Horft er til meginmarkmiðs landbúnaðarstefnu Íslands til ársins 2040, að efla og styðja við íslenskan landbúnað og styrkja stoðir til framtíðar með sjálfbæra þróun að leiðarljósi“, segir í tilkynningu matvælaráðuneytisins.
Stuðningur tengdur stefnumarkandi aðgerðum
Skýrsluhöfundar leggja til að allur landbúnaðarstuðningur verði skilgreindur með heildstæðum hætti í lögum og reglugerðum, að hann hverfi frá framleiðslutengdum stuðningi og að aðkoma hagsmunaaðila verði tryggð með öðrum hætti en lokuðum samningsfundum.
Lagt er til að stór hluti stuðningsins verði tengdur skilgreindum aðgerðum sem stuðla að uppfyllingu stefnumörkunar stjórnvalda á sviði land- og vatnsverndar og loftslagsmála og að fjárfestinga-, nýsköpunar- og nýliðastuðningur verði stóraukinn. Þá verði horfið frá opinberum afskiptum af verðlagningu mjólkur og mjólkurafurða og að mótuð verði skýr stefna um hvernig tollvernd tengist öðrum landbúnaðarstuðningi, bæði hvað varða umfang og upphæðir.
Ráðast ætti í greiningarvinnu til að leggja mat á fýsileika svæðisbundinna stuðningsgreiðslna, bæði hvað varðar grundvöll svæðaskiptingar og stuðningsfyrirkomulags. Samkvæmt tillögum á einnig að móta skýra stefnu um hvernig stuðningskerfi landbúnaðarins geti stuðlað að fæðuöryggi landsins og setja upp reglubundið mat á þróun fæðuöryggis.
Minni búgreinatenging í samanburðarlöndum
Skýrslunni er ætlað að vera heildargreining á árangri stuðningskerfis íslensks landbúnaðar, þar sem horft er til þeirra markmiða sem sett hafa verið, bæði í lögum og landbúnaðarstefnu. Þá er styrkjakerfið hér borið saman við landbúnaðarkerfi nokkurra erlendra ríkja sem talin eru samanburðarhæf við Ísland er varðar landfræði, loftslag og samsetningu landbúnaðarframleiðslu. Fjallað er um styrkjaumhverfið í Evrópusambandinu, þar sem skoðað er sérstaklega Finnland, Svíþjóð og Austurríki, þá er landbúnaðarstuðningur í Noregi, Bretlandi og Nýfundnalandi í Kanada borinn saman við íslenskar aðstæður.
Í dag byggir stuðningskerfið á Íslandi á fjórum samningum samtaka bænda og ríkis, ásamt nokkrum öðrum styrkjaleiðum og fyrirgreiðslum. Í skýrslunni kemur fram að sambærilegt fyrirkomulag finnist ekki í samanburðarríkjunum. Næst kemst samningsfyrirkomulag í Noregi en þar gildir einn heildarsamningur.
Þar að auki væri ekkert samanburðarríkjanna með eins umfangsmikla búgreinatengingu og Ísland. „Búgreinatenging er mjög mikil en fleiri innlendar og erlendar skýrslur hafa bent á að búgreinatenging drægi úr sveigjanleika og aðlögunarhæfni“, segir í lokaorðum skýrslunnar.
Þá er komist að þeirri niðurstöðu að ekkert samanburðarríkjanna sé með eins lágt hlutfall stuðningsgreiðslna eyrnamerkt fjárfestingar- og nýliðunarstuðningi. Takmörkun á slíkum stuðningi hér á landi sé sérstaklega bagalegt þar sem búfjárhald á Íslandi krefst mikilla fjárfestinga og vaxtarstigið sé hátt.
Tenging stefnu og stuðnings óljós
Síðustu ár hefur átt sér stað mikil stefnumörkun innan málaflokka sem tengjast íslenskum landbúnaði, svo sem nýlega samþykkt landbúnaðarstefna og matvælastefna til ársins 2040. Í skýrslunni er skoðað hvernig markmið stjórnvalda endurspeglast fyrirkomulagi landbúnaðarstuðningsins eins og hann er núna. Meðal annars er skoðað hvernig styrkjakerfið styður við stefnu stjórnvalda í umhverfismálum, byggðarstefnu og nýliðun, auk stefnu stjórnvalda í fæðuöryggismálum og komist að því að tenging núverandi styrkjakerfis við gildandi stefnumarkanir sé óljós.
Þannig séu umhverfistengdar greiðslur mjög takmarkaðar og verulegur hluti þeirra liggur utan við þá fjóra samninga sem stuðningskerfið byggir nú á. Þrátt fyrir það sé lögð mikil áhersla á umhverfislega þætti í landbúnaðar- og matvælastefnunni, svo sem kolefnishlutleysi og kolefnisjöfnun framleiðslu, sjálfbæra landnýtingu og verndun vistkerfa. Skýrsluhöfundar segja samanburðarlöndin með mun umfangsmeiri stuðning tengd umhverfismálum og fela þau oft í sér reglulegt árangursmat. Þannig mætti flokka 37% heildarlandbúnaðarstuðnings Austurríkis sem umhverfistengdan stuðning.
Innan við eitt prósent heildarstuðnings landbúnaðar á Íslandi fer til eflingar nýliðunar samkvæmt útreikningum skýrsluhöfunda á meðan að stuðningur til nýliða í Evrópu skal svara til þriggja prósenta af heildarbeingreiðslum. „Sambærilegt hlutfall á Íslandi myndi svara til 450–500 milljóna á ári, eða nær þrefalt hærri upphæð en eyrnamerkt er nýliðastuðningi í endurskoðuðum búvörusamningum.“
Útfösun greiðslumarks
Bent er á að framseljanlegt greiðslumark í mjólkur- og sauðfjárframleiðslu dragi úr skilvirkni stuðningsgreiðslna og torveldi nýliðun. Skýrsluhöfundar segja að sambærilegt fyrirkomulag finnist ekki í samanburðarríkjunum. Þá þekkist opinber verðlagning á mjólkurvörum á heildsölustigi ekki í samanburðarríkjunum. „Opinber lágmarksverð á afurðaverði til bænda þekkjast í Noregi og Kanada en hafa ekki leitt til sambærilegs munar á innanlandsverði og heimsmarkaðsverði og á Íslandi.“
Hvað varðar mjólkurframleiðslu benda skýrsluhöfundar á að meðalnyt íslenskra kúa sé afar lágt í alþjóðlegu samhengi og munurinn haldi áfram að aukast nema gripið verði til aðgerða sem tryggi að erfðaframfarir hérlendis fylgi því sem gerist í nágrannalöndum.
Til viðbótar við þá möguleika sem felast í kynbótum á íslenska kúastofninum, má ætla að útfösun greiðslumarkskerfisins, og þar með opinberri verðlagningu á mjólk, geti falið í sér umtalsverða möguleika á hagræðingu fyrir greinina.
„Þetta stuðningsform er að mörgu leyti óheppilegt, bæði vegna þess að bændur þurfa að kaupa sig inn í kerfið og vegna þess að þegar bændur hætta framleiðslu og selja sitt greiðslumark þá færist andvirði nokkurra ára stuðningsgreiðslna út úr greininni,“ segir í skýrslunni.
