Í þágu upplýstrar umræðu

Í síðasta tölublaði Bændablaðsins kom út um margt áhugaverð grein eftir Pál Gunnar Pálsson, forstjóra Samkeppniseftirlitsins, þar sem hann fer mikinn varðandi nýlega samþykktar breytingar á búvörulögum.

Greinin er sérstaklega áhugaverð fyrir þær sakir hversu litla innsýn Páll Gunnar virðist hafa á nýsamþykktum breytingum á búvörulögum og stöðu bænda hérlendis. Sé ég mig nauðbeygðan til þess að svara þessari grein sem hann ritar að hans sögn í þágu upplýstrar umræðu.

Engar sérreglur

Páll Gunnar segir að það sé ekki rétt að nýsamþykktar undanþágur séu sambærilegar þeim sem þekkjast í Noregi og innan Evrópusambandsins. Það rétta er að lögin taka tillit til aðstæðna á Íslandi og eru því að hluta til frábrugðið undanþágureglum nágrannaríkja Íslands en byggja þó að öðru leyti á þeirri grunnforsendu sem gildir í nágrannalöndunum, að afurðastöðvum sé heimilt að hafa með sér samráð og samvinnu til að ná fram hagræðingu til hagsbóta fyrir neytendur og bændur. Auk þess stendur Ísland utan landbúnaðarstefnu ESB, sbr. 3. mgr. 8. gr. EES-samningsins. Ákvæði samningsins, og þar með samkeppnisreglur hans, ná því aðeins að litlu leyti til framleiðslukerfis landbúnaðar hér á landi, og svigrúm til að móta stefnu í málaflokknum er því umtalsvert.

Rétt er að halda því til haga að atvinnuveganefnd hefði getað gengið lengra en gert var. Lögin ganga t.d. mun skemur en undanþágureglan í Noregi. Þar gilda samrunareglur þrátt fyrir undanþágu en misnotkun á markaðsráðandi stöðu er heimil. Ef Noregur getur sérsniðið undanþágu fyrir norskan landbúnað þá getur Ísland sérsniðið undanþágu fyrir íslenskan landbúnað sem tekur mið af aðstæðum hér á landi, líkt og var gert með 71. gr. um mjólkuriðnaðinn. Rétt er að geta þess að Noregur er EFTA land líkt og Ísland og aðili að EES-samningnum.

ESB, landbúnaður og samkeppnisreglur

Landbúnaður nýtur sérstöðu í grundvallarlögum Evrópusambandsins. Í 1. mgr. 42. gr. sáttmálans um starfshætti ESB er mælt fyrir um að samkeppnisreglur sáttmálans gildi aðeins um framleiðslu og viðskipti með landbúnaðarafurðir að því marki sem Evrópuþingið og ráðið ákveða skv. 2. mgr. 43. gr. sáttmálans og með hliðsjón af markmiðum sameiginlegu landbúnaðarstefnunnar sem er lýst í 39. gr. sáttmálans. Eru þau að auka framleiðni, tryggja lífskjör í dreifbýlissamfélögum, tryggja stöðugleika á mörkuðum, auka framboð á matvöru og tryggja viðunandi verð til neytenda. Í dómi dómstóls Evrópusambandsins frá 14. nóvember 2017 í máli nr. C-671/15 var því slegið föstu að áherslur samkeppnisréttar um hag neytenda geti ekki einar varðað veginn um mat á gildi samstarfs framleiðenda í landbúnaði. Þar yrði einnig að horfa til markmiða sáttmálans með hinni sameiginlegu landbúnaðarstefnu.

Með öðrum orðum var kveðið á um ákveðin forgangsáhrif landbúnaðarstefnunnar gagnvart samkeppnisreglum sambandsins.

Framleiðendur og framleiðendafélög njóta almennrar heimildar til samstarfs sem tekur til ýmiss konar innviðaverkefna, svo sem sameiginlegrar vinnslu, dreifingar, flutninga, pökkunar, geymslu og meðhöndlunar úrgangs og sameiginlegra innkaupa á aðföngum. Í reglugerð (ESB) nr. 1308/2013 um sameiginlegt markaðskerfi fyrir landbúnaðarafurðir er sérstakur kafli um samkeppnismál. Þar er tekið fram að ráðstafanir framleiðendafélaga um framleiðslu eða sölu landbúnaðarafurða, eða sameiginlega geymslu, vinnslu eða meðferð afurða, falli ekki undir bannreglur samkeppnisákvæða sáttmála um starfshætti ESB nema markmiðum landbúnaðarstefnunnar samkvæmt sáttmálanum sé stefnt í hættu. Um leið er tekið fram að þessar ráðstafanir megi ekki fela í sér skyldu til samræmdrar verðlagningar eða leiða til útilokunar á samkeppni. Ekki er gerð krafa innan ESB um að slík félög séu sérstaklega skráð eða viðurkennd af hálfu opinberra aðila til að þau njóti hinnar almennu undanþágu. Þau geta þó óskað skráningar og þá njóta þau enn frekari réttinda í tilteknum tilvikum.

Völd bænda?

Páll Gunnar kemur inn á að Samkeppniseftirlitið hafi lýst jákvæðri afstöðu við upphaflegt frumvarp matvælaráðherra og að í umsögn við frumvarpið hafi eftirlitið lagt áherslu á að bændur myndu með skýrum hætti ráða þeim fyrirtækjum sem undanþágurnar tækju til. Með því hefðu skapast hvatar til að færa bændum meiri áhrif og völd í starfandi kjötafurðastöðvum.

Staðreyndin er sú að það voru aðeins þrjú fyrirtæki sem hefðu fengið þessa undanþágu, það voru Matfugl, Stjörnugrís og Ísfugl. Hvernig áttu þessar breytingar að styrkja stöðu bænda? Stjórn hvers félags þarf alltaf að hafa hag félagsins að leiðarljósi, þó að fyrirtæki sé í eigu bænda þá eru þeir ekki að borga meira en fyrirtækið ræður við. Allt tal um aukin völd eru því hér innantómt hjal.

Þegar ljóst var að frumvarpið kæmi ekki til með að ná þeim tilgangi sem lagt var upp með í upphafi lagði meirihluti atvinnuveganefndar til nokkrar breytingar á frumvarpinu. Nefndin taldi nauðsynlegt að horfa til þess hvernig hægt væri að nálgast frumvarpið betur með það að markmiði að það myndi gagnast fleirum, þar með talið bændum.

Um einokun

Þá er það merkilegt að lesa umfjöllunina um meinta heimild til einokunar sem Páll Gunnar kemur inn á í greininni. Þar heldur hann því fram að með því að veita umræddar undanþágur sé verið að taka úr sambandi eftirlit með samrunum kjötafurðastöðva og opnað fyrir því að komið verði á algerri einokun á íslenskum kjötmarkaði.

Þessi fullyrðing er á þunnum ís og forstjóri Samkeppniseftirlitsins kýs að skauta algerlega fram hjá þeirri staðreynd að öll samkeppni við íslenska kjötframleiðslu kemur erlendis frá. Íslenskur landbúnaður þarf á íslenskum neytendum að halda og á sama tíma þarf innlend framleiðsla að vera samkeppnishæf við innflutta matvöru. Ef ekki er veitt svigrúm til hagræðingar í greininni er næsta víst að neytendur færi sig í auknum mæli yfir í erlenda staðgönguvöru með þeim afleiðingum að það fjarar undan íslenskum landbúnaði. Það sama myndi gerast ef sú hagræðing sem nú er möguleg skilar sér ekki á endanum til íslenskra neytenda. Hátt verð á innlendri landbúnaðarvöru veldur því að neytendur versla aðrar vörur og á sama tíma hafa sífellt fleiri íslenskir bændur verið að bregða búi, því er nú verið að reyna að breyta.

Ástæðan fyrir því að ekki var farin sú leið að fara í opinbera verðlagningu er sú að ákveðið var að treysta að afurðastöðvarnar myndu skila hagræðingunni til bænda, ef ekki þá er það næsta víst að afurðastöðvarnar munu einar af annarri fara að skella í lás, því það er engin íslensk afurðastöð ef það er enginn íslenskur bóndi.

Auk þess er rétt að geta þess og halda til haga að í lögunum er að finna ákvæði sem segir að fyrir lok árs árið 2028 skuli ráðherra flytja Alþingi skýrslu þriggja óháðra sérfræðinga á sviði hagfræði og samkeppnisrekstrar um reynsluna af framkvæmd undanþágureglu 71. gr. A og meta áhrif hennar m.a. með hliðsjón af markmiðsákvæðum laganna. Meta skal sérstaklega hver ávinningur bænda og neytenda hefur verið. Það verður fróðlegt að lesa þessa skýrslu eftir fjögur ár.

Varðandi samrunaeftirlit

Þá er það sérstaklega gott að Páll Gunnar opnaði á umfjöllunina um samrunaeftirlit í grein sinni, það veitir tækifæri til þess að fjalla um það. Staðreyndin er sú að ferlið sem fer í gang við fyrirhugaðan samruna er mjög dýrt og langt, auk þess sem það er alls óvíst hvort það skili einhverjum árangri.

Því er um töluverða áhættu fyrir fyrirtæki að fara þessa leið. Málsmeðferðin þegar Norðlenska, Kjarnafæði og SAH afurðir óskuðu eftir að sameinast tók mjög langan tíma, kallaði á mikla lögfræðiaðstoð og vinnu starfsmanna. Á þessum tíma var sá sem hér skrifar búinn að vera stjórnarmaður í Búsæld sem er hlutafélag bænda sem fer með eignarhlut bænda í Norðlenska og í varastjórn Norðlenska og þekki þar af leiðandi mjög vel til hvað gekk á í þessum samruna. Þeir snúningar sem Samkeppniseftirlitið tók í tengslum við þennan samruna kostuðu fyrirtækið og bændur ríflega 600 milljónir króna og því alls ekki hægt að tala um það sem einfalda og léttvæga leið til þess að feta.

Þá er rétt að geta þess að umrædd viðhorfskönnun sem Páll Gunnar vísar í greininni var þannig úr garði gerð að það var engan veginn hægt að svara henni á annan hátt en að hún kæmi illa út fyrir bændur en ekki hvað samruninn gæti þýtt fyrir bændur. Þannig er nær undantekningarlaust háttað með allar skoðanakannanir sem Samkeppniseftirlitið setur fyrir bændur, yfirleitt er niðurstaðan fyrir fram sögð.

Varðandi 15. gr. samkeppnislaga

Gagnrýnt er í greininni að ekki sé valið að nýta heimild í 15. gr. samkeppnislaga sem heimilar samstarf keppinauta ef sýnt er fram á að samstarfið stuðli að bættri framleiðslu eða dreifingu á vöru eða þjónustu og veiti viðskiptavinum sanngjarna hlutdeild í ávinningnum.

Því vil ég svara, það er eitt fyrirtæki sem hefur reynt þessa leið, Markaðsráð kindakjöts, og talið að þessi leið sé ófær því hún byggir á sjálfsmati þegar menn fara saman. Ef fyrirtæki ná ekki markmiðum sínum þá hafa þau brotið samkeppnislög og eiga yfir höfði sér mjög háar sektir, því velur enginn að fara þessa leið. Rangt mat á skilyrðum 15. gr. samkeppnislaga kann að leiða til þess að fyrirtæki og samtök fyrirtækja teljast hafa brotið gegn 10. gr. og 12. gr. samkeppnislaga og eftir atvikum 53. gr. EES-samningsins. Brotið kann því að valda fyrirtækjum eða samtökum þeirra stjórnvaldssektum og baka starfsmönnum eða stjórnarmönnum fyrirtækjanna eða samtaka fyrirtækja refsiábyrgð skv. 41. gr. a laganna.

Þá leiðir það af 33. gr. samkeppnislaga að ef skilyrðum 15. gr. er ekki fullnægt er samningurinn ógildur. Þá kann rangt mat á skilyrðum 15. gr. samkeppnislaga að leiða til þess að viðkomandi aðilar verði dæmdir til greiðslu skaðabóta ef brot þeirra á 10. eða 12. gr. samkeppnislaga hefur valdið tjóni.

Þá taldi meirihluti atvinnuveganefndar að ákvæði 15. gr. samkeppnislaga veiti ekki nægjanlegt svigrúm til samstarfs, m.a. þar sem ekki er heimilt að taka tillit til hagsmuna framleiðenda. Þess utan er tilgangur búvörulaga m.a. að stuðla að framförum og aukinni hagkvæmni í búvöruframleiðslu og vinnslu og sölu búvara til hagsbóta fyrir framleiðendur og neytendur. Þá er tilgangur laganna að kjör þeirra sem landbúnað stunda verði í sem nánustu samræmi við kjör annarra stétta og að stuðla að jöfnuði milli framleiðenda í hverri búgrein hvað varðar afurðaverð og markað.

Þá skal nefnt að innan regluverks ESB, einstakra aðildarríkja og Noregs hefur verið talið nauðsynlegt og æskilegt að lögfesta sérstakar undanþágur varðandi landbúnað til viðbótar við sambærileg ákvæði 15. gr. íslensku samkeppnislaganna. Með öðrum orðum þá eru til staðar almennar undanþágur sambærilegar þeim sem eru í 15. gr. og síðan sértækar undanþágur fyrir landbúnað.

Er það talið nauðsynlegt vegna sérstaks eðlis landbúnaðarstarfsemi og hafa þær undanþágur ákveðin forgangsáhrif gagnvart samkeppnislögum.

Það eru skilyrði

Enn og aftur, í ljósi upplýstrar umræðu er rétt að leiðrétta rangfærslur um hvað afurðastöðvarnar mega og mega ekki gera. Því er rétt að fara hér betur yfir 71. gr. og skilyrði afurðastöðva til þess að nýta heimildina. Í lagagreininni segir:

„Þrátt fyrir ákvæði samkeppnislaga er framleiðendafélögum skv. 5. gr. heimilt að sameinast, gera með sér samkomulag um verkaskiptingu milli afurðastöðva að því er varðar framleiðslu einstakra kjötafurða og hafa með sér annars konar samstarf til þess að halda niðri kostnaði við framleiðslu, geymslu og dreifingu kjötvara. Framleiðendafélög sem nýta sér heimild 1. mgr. skulu:“

Þá eru talin upp skilyrði í fjórum stafliðum sem ástæða er til þess að fjalla um betur og það ekki í fyrsta skiptið.

Fyrst ber að nefna staflið a. sem segir að afurðastöðvum sem hyggjast nýta sér heimildina sé skylt að safna afurðum frá framleiðendum kjötvöru á sömu viðskiptakjörum. Þetta skilyrði var sett inn til að tryggja að allir framleiðendur séu jafnsettir hvað varðar möguleika á að koma búfé til slátrunar óháð staðsetningu og á sömu viðskiptakjörum. Með öðrum orðum, bændur geta valið hvar gripum er slátrað, öfugt við það sem Páll Gunnar heldur fram. Vissulega mun framtíðin ein leiða í ljós hvar slátrað verður í framtíðinni, en það er nokkuð víst að lítið land eins og Ísland þarf ekki á mörgum sláturhúsum að halda.

Þá að öðru skilyrði, staflið b., þar sem segir að framleiðendafélögum sé skylt að selja öðrum vinnsluaðilum afurðir til frekari vinnslu á sömu viðskiptakjörum og vinnsluaðilum sem lúta þeirra stjórn. Með þessu skilyrði er stefnt að því að stuðla að samkeppni og fyrirbyggja að aðrir vinnsluaðilar þurfi að greiða hærra verð fyrir sömu vöru og aðilar sem lúta stjórn framleiðendafélaga.

Þriðja skilyrðið, stafliður c., kveður á um að ekki sé heimilt að setja skorður við því að framleiðendur færi viðskipti sín til annars aðila. Er þessu skilyrði ætlað að efla og tryggja samningsstöðu bænda og stuðla að því að samkeppni ríki áfram á markaði. Enda er ekki ljóst að allir sláturleyfishafar taki þátt í því samstarfi sem heimilað var með þessum breytingum.

Að lokum, í staflið d. er framleiðendum tryggður réttur til að eiga einungis viðskipti við framleiðendafélag um afmarkaða þætti, svo sem slátrun. Með þessu skilyrði er stuðlað að því að tryggja samningsstöðu bænda og fyrirbyggja hindranir fyrir minni keppinauta í slátrun og vinnslu sem lögin gætu ella skapað. Með þessum hætti er þeim auðveldað að vinna og markaðssetja afurðir sínar sjálfir ef þeir kjósa að gera það.

Breytingarnar á búvörulögum ganga aðeins út á það að heimila samstarf um þessa afmörkuðu þætti. Allar fabúleringar Páls Gunnars um að undanþágurnar veiki bann við samráði við kaup á aðföngum svo sem áburði, eða samráðs við kaup á tollkvóta eiga ekki við rök að styðjast. Frumvarpið gengur ekki út á það að heimila þessa þætti og það sætir furðu að maður sem starfar sem forstjóri Samkeppniseftirlitsins skuli halda slíkum falsfréttum á lofti. Um efni frumvarpsins og breytingartillögu meirihluta atvinnuveganefndar er fjallað um í nefndarálit sem og í umræðum á Alþingi, sem líta ber á sem lögskýringargögn við túlkun þessara laga. Ekkert er þar fjallað um heimildir varðandi þá þætti sem Páll Gunnar telur reyna muni á í framtíðinni.

Um varnir og vilja bænda

Þá í grein sinni hefur forstjóri Samkeppniseftirlitsins miklar áhyggjur að varnir bænda gagnvart þeim undanþágum sem nú hafa verið veittar séu litlar. Til að svara því vill undirritaður benda á að afurðastöðvarnar sem í hlut eiga eru ekki í meirihlutaeigu bænda, að undanskildum afurðastöðvum í svína- og kjúklingakjöti. Bændur geta því ekki veitt fyrirtækjunum eigendaaðhald með fullum þunga – og hvernig eiga menn að veita fyrirtæki eigendaaðhald? Fyrirtæki verður að geta rekið sig burt frá því hverjir sitja í stjórn, markmiðið með þessum lögum er að veita möguleika á að hagræða svo hægt sé hækka verð til frumframleiðenda og halda verði samkeppnishæfu við innflutning.

Þá segir í greininni að hagsmunir starfandi kjötafurðastöðva beinist að því að þrengja svigrúm bænda til að stjórna afurðum sínum sjálfir fremur en rýmka, s.s. með því að hækka verð á heimtöku og herða heilbrigðiskröfur. Hvaða rangfærslur eru þetta? Þetta er þvert á móti skrifað inn í frumvarpið og vil ég benda Páli Gunnari á að renna enn einu sinni yfir skilyrðin.

Auk þess segir í greininni að eina verndin sem hin nýja löggjöf veiti bændum sé að það sé óheimilt að neita bændum um að taka við gripum til slátrunar. Þetta er rangt, þeim ber skylda til að ná í alla gripi, þeim ber skylda til þess að slátra þeim sem og að þjónusta. Þá er ekki heimilt að okra á heimtöku.

Þá veltir greinarskrifari fyrir sér hver vilji bænda sé, það rétta er að bændur höfðu ekkert um stöðuna að segja í gamla kerfinu og hafa heldur ekki núna þar sem þeim er óheimilt að semja um verð. En við getum alveg farið í það ef það er vilji Samkeppniseftirlitsins að heimila undanþágu frá samkeppnislögum þess lútandi.

Að lokum, það er svo sannarlega nýtt upphaf hjá bændum með þessum lögum. Þetta er upphafið að því að breyta starfsskilyrðum bænda til góðs og þetta verður til þess að afurðastöðvar skili hagræðingunni til bænda, hvort sem það er skrifað inn í lög eða ekki.

Ég fagna áhuga Páls Gunnars á málefnum bænda en það færi betur að hann myndi ganga í takt við vilja þeirra og skilja þeirra skoðanir.