Með lögum skal land byggja
Tilefni er til að fjalla um lagasetningu í víðum skilningi, þ.m.t. reglugerðarsetningar. Spurningin sem undirrituð veltir fyrir sér með þessum skrifum er hvort að réttarríki sé viðhaft á Íslandi.
Nokkrir þættir eru viðurkenndir innan lög- fræðinnar sem spila þátt í því hvort ríki geti talist réttarríki en tilefni er til að fjalla um eftirfarandi þætti, svo sem að lög skulu vera tiltölulega stöðug þar sem skyndilegar og reglulegar lagabreytingar á lagaumhverfi einstakra atvinnugreina valda óvissu um hvaða lög gildi og skerða þannig réttaröryggi. Forsenda þess verður að teljast vera stöðugleiki lagaumhverfis svo menn geti skipulagt atvinnurekstur sinn til lengri tíma og séð fyrir afleiðingar gjörða sinna. Í því samhengi má nefna eina atvinnugrein innan landbúnaðarins, sem hefur verið starfrækt á Íslandi í hartnær 50 ár, sem hefur unnið eftir fjórum mismunandi regluverkum á síðustu 20 árum, blóðmerahald.
Lög eiga einnig að vera skýr, aðgengileg og taka af öll tvímæli um hvaða reglur séu í gildi og hvaða ekki. Meginreglan er sú að almennur borgari á að geta skilið lögin sem eru í gildi hverju sinni en þó er óhjákvæmilegt að lög um sérhæfð málefni þarfnist sérþekkingar lesanda til þess að skilja til hlítar leikreglurnar sem boðaðar eru með lagasetningunni.
Óskýrar lagasetningar
Ekki hefur borið á skorti á aðgengi að lögunum á Íslandi, að undanskildum þeim aðferðum sem notast er við þegar um setningu laga á fyrri stigum málsins í svokölluðum bandormi (margar lagabreytingar í einum lagabálki) er að ræða svo erfiðlega reynist fyrir hagaðila eða aðra almenna borgara að rýna í lagasetninguna á samráðsstigi til þess að veita umsögn. Sama má segja um það þegar margra tuga blaðsíðna regluverk frá ESB er innleitt í 2 blaðsíðna skjali en það er efni í aðra grein.
Hins vegar er hægt að nefna lagasetningar sem eru óskýrar og hafa að geyma tvímæli svo erfiðlega reynist að skilja hið eiginlega innihald lagasetningarinnar. Telja verður grundvallarþátt í gagnsemi lagasetningar að borgarar skilji lögin svo mögulegt sé að fylgja þeim án þess að þurfa aðstoð lögfræðings sem notast við lagatæknileg atriði og lögskýringargögn þó þau séu nytsamleg til fyllingar lagaákvæðanna í mörgum tilvikum. Reglugerðum fylgja ekki lögskýringargögn svo nauðsynlegt er að þær séu skrifaðar skýrar og afdráttarlausar svo þær séu gagnlegar og til þess að fyrirbyggja að menn þurfi að höfða mál fyrir dómstólum til þess að úrskurða um innihald reglugerðarinnar.
Sumar reglugerðir eru þannig úr garði gerðar að þó einstaklingur sé lögfróður er hann engu nær hvað varðar innihald lagabókstafsins og merkingu hans. Í því samhengi má nefna reglugerð um sjálfbæra landnýtingu þar sem ómögulegt reynist að skilja hvaða forsendur heimila landnýtingu hvers lands fyrir sig svo hún uppfylli skilyrði reglugerðarinnar.
Framseljanlegt lagasetningarvald
Í stjórnarskrá segir að Alþingi og forseti Íslands fari saman með löggjafarvaldið. Í stjórnarskrá segir jafnframt orðrétt að „ekkert lagafrumvarp má samþykkja fyrr en það hefur verið rætt við þrjár umræður á Alþingi“. Svo segir einnig að Alþingi getur eigi gert samþykkt um mál nema meira en helmingur þingmanna sé á fundi og taki þátt í atkvæðagreiðslu. Til þess að lagafrumvarp verði að lögum verður forseti Íslands að staðfesta frumvarpið en eins og landsmönnum er flestum kunnugt er forseta einnig heimilt að synja frumvarpi.
Þó er viðurkennt og heimilt að vissu marki að framselja lagasetningarvald til ráðherra til setningar nánari reglna, enda er það fyrirkomulag mörgum kostum gætt. Spurningin er samt: Við hvaða aðstæður og í hvaða málum má framselja lagasetningarvald?
Ekki er kveðið á um með beinum og afdráttarlausum hætti í hvaða tilvikum heimilt er að framselja umrætt lagasetningarvald en sum ákvæði stjórnarskrárinnar kveða á um í hvaða tilvikum það sé óheimilt. Svo dæmi séu nefnd er eignarrétturinn friðhelgur og engan má skylda til að láta af hendi eign sína nema með lagafyrirmælum í þröngum skilningi laganna, þ.e. sett lög frá Alþingi.
Annað dæmi er um atvinnufrelsi manna en öllum er frjálst að stunda þá atvinnu sem þeir kjósa en frelsinu má þó setja skorður með lögum enda er skilyrði að almannahagsmunir krefjist þess. Draga má ályktun út frá þessum tveimur ákvæðum stjórnarskrárinnar að þegar um ótvíræð mannréttindi á borð við eignarrétt og atvinnufrelsi manna er að ræða eru gerðar kröfur um lagasetningu frá Alþingi ef skerða á þau réttindi eða svipta almennum borgunum þeim alfarið. Reglugerðir verða því ekki settar sem hafa þær afleiðingar að skerða á eða girða fyrir atvinnufrelsi eða eignarrétt manna, eins og bent var á í umsögn Bændasamtaka Íslands um reglugerð um sjálfbæra landnýtingu.
Bleiki fíllinn
Bleiki fíllinn í herberginu varðandi framsal lagasetningarvalds er því sá að ráðherra einn ákveður innihald reglugerðarinnar og er ekki bundinn þeim reglum sem er kveðið á um í stjórnarskrá um lagasetningu, t.d. þarf hún ekki að lúta þremur umræðum á Alþingi og samþykkis meirihluta alþingismanna og forseta Íslands.
Framsal lagasetningarvalds í formi þess að ráðherra setji reglugerð virðist vera notað í sífellt meira mæli. Óumflýjanlegar afleiðingar þessarar aðferðarfræði er að lagasetningarvald er í höndum ráðherra og embættismanna innan ráðuneytanna en ekki þeirra 63 sem eru þjóðkjörnir þingmenn á Alþingi.
