Áhrif almennings grundvallarstef

Lagt hefur verið mat á umhverfisáhrif framkvæmda í rúm 20 ár. Áhugi fólks á þessu víðtæka ferli hefur aukist mikið á undanförnum árum. Það má meðal annars merkja af ágreiningsmálum um raflínur sem hafa ratað fyrir dómstóla. Það sýndi sig líka í líflegum umræðum á vel sóttu málþingi um umhverfismat sem Skipulagsstofnun stóð fyrir í byrjun júní. Ásdís Hlökk Theodórsdóttir, forstjóri Skipulagsstofnunar, settist niður með blaðakonu Bændablaðsins í tilefni viðburðarins.

 

Mat á umhverfisáhrifum er lögbundið ferli sem á að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, fari fram mat á fyrirséðum áhrifum viðkomandi framkvæmdar. Markmið með þessu ferli er að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar og stuðla að samvinnu þeirra aðila sem láta sig viðkomandi framkvæmdir varða. 

Eitt grundvallarstef ferlisins er að kynna almenningi umhverfisáhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar og mótvægisaðgerðir vegna þeirra og gefa almenningi kost á að koma athugasemdum og afstöðu á framfæri áður en endanleg ákvörðun er tekin og ráðist er í framkvæmdina.

 

Fyrst voru sett lög um mat á umhverfisáhrifum hér á landi árið 1993. Þau fólu í sér innleiðingu á tilskipun Evrópusambandsins samhliða því að Ísland gerðist aðili að Evrópska efnahagssvæðinu. Formlegt mat á umhverfisáhrifum á sér annars uppruna í Bandaríkjunum um 1970 og er afsprengi aukinnar meðvitundar um áhrif athafna mannsins á umhverfið á þeim tíma. Síðan þá hafa nær öll ríki heims innleitt löggjöf um umhverfismat áður en ákvarðanir eru teknar um stórar framkvæmdir.

 

Aukin áhersla á samfélagslega þætti

 

Mikið vatn hefur runnið til sjávar á þeim árum sem mat á umhverfisáhrifum hefur verið framkvæmt hérlendis og umhverfismatið er áfram í stöðugri þróun. Skipulagsstofnun sér um framkvæmd laga um umhverfismat framkvæmda og áætlana, auk skipulagslaga, en hjá stofnuninni starfa rúmlega 20 manns. Ásdís Hlökk Theodórsdóttir skipulagsfræðingur er forstjóri stofnunarinnar. Hún segir að viðfangsefni umhverfismatsins hafi víkkað út í áranna rás.

 

„Við lærum af reynslunni og fáum jafnframt haldbetri upplýsingar til að byggja umhverfismat og ákvarðanir eftir því sem tíminn líður. Einnig hefur sjónarhornið víkkað. Upphaflega var fókusinn meira á bein staðbundin áhrif einstakra framkvæmda á náttúruna, þar sem leitað var svara við spurningum á borð við: Rýrnar gróðurfar? Hverfa búsvæði fugla? Þornar votlendi?  Verður bein loftmengun eða hljóðmengun? Þróunin, hérlendis og erlendis, hefur verið sú að viðfangsefni umhverfismatsins hefur orðið víðtækara. Nú er mat á ýmsum samfélagslegum áhrifum sjálfsagður hluti umhverfismats, ásamt mati á áhrifum á ásýnd og landslag,“ segir hún. Þá er einnig lögð meiri áhersla á að meta samlegðaráhrif fleiri en einnar framkvæmdar á umhverfið.

 

Samanburður ólíkra valkosta

 

Upphaflegu lögin frá 1993 fjalla um mat á umhverfisáhrifum einstakra framkvæmda en árið 2006 voru jafnframt sett lög um umhverfismat áætlana, en samkvæmt þeim eiga aðal-, deili- og svæðisskipulag og ýmsar áætlanir sem ríkið vinnur á landsvísu, svo sem samgönguáætlun, rammaáætlun og kerfisáætlun einnig að undirgangast umhverfismat. Slíkt mat er þó almennt ekki eins ítarlegt og umhverfismat fyrir einstakar framkvæmdir, en gefur í staðinn betri möguleika á að fjalla víðtækar um umhverfisáhrif sem margar framkvæmdir eða athafnir kunna að hafa, þegar þær eru skoðaðar saman. 

 

„Slíkar áætlanir innihalda oft ekki eins nákvæmlega útfærð áform um uppbyggingu á einstökum stöðum, heldur hafa þær frekar að geyma almennari stefnu til langs tíma. En að sama skapi er mikilvægt að umhverfisáhrifum sé gefinn gaumur í skipulagsvinnunni. Það er meðal annars gert með því að bera saman umhverfisáhrif mismunandi uppbyggingarkosta. Þannig er skoðað hvaða áhrif það myndi hafa að byggja upp hverfi með einum eða öðrum hætti, hvort vænlegra væri að hafa byggð þéttari, gisnari, blandaðri eða einsleitari, hvaða áhrif það getur haft á samfélag, náttúrufar, hljóðmengun og svo framvegis,“ segir Ásdís Hlökk.

 

„Við slíkan valkostasamanburð er hægt að bera saman umhverfisáhrif  af ólíkri legu eða staðsetningu mannvirkja, eða ólíkar útfærslur á framkvæmdum,“ segir Ásdís Hlökk.

 

Þátttaka almennings mikilvæg

 

Stór þáttur umhverfismats er þátttaka almennings í ferlinu. Á nokkrum stigum umhverfismatsferlisins geta allir þeir, sem láta sig tiltekna framkvæmd varða, komið athugasemdum og afstöðu sinni á framfæri til framkvæmdaraðila eða Skipulagsstofnunar í gegnum lögbundið kynningarferli.  

 

Fyrst þegar tillaga að matsáætlun er kynnt af framkvæmdaraðila og Skipulagsstofnun, en hún inniheldur í raun verklýsingu framkvæmdaraðila á því hvernig hann hyggst standa að umhverfismati framkvæmdarinnar, svo sem hvaða þættir í umhverfinu verða skoðaðir, á hvaða gögnum verður byggt og hvernig hagað verður kynningu og samráði í umhverfismatsferlinu. 

 

Síðan gefst almenningi kostur á að kynna sér framkvæmdina og umhverfismat hennar og gera athugasemdir þegar Skipulagsstofnun auglýsir til kynningar frummatsskýrslu framkvæmdaraðila. Þá er gefinn sex vikna frestur til að koma athugasemdum á framfæri. 

 

Þær athugasemdir og ábendingar sem berast frá almenningi eru síðan yfirfarnar bæði af framkvæmdaraðila og Skipulagsstofnun og tekin afstaða til þess sem þar kemur fram.

 

Þegar umhverfismatsferlinu er lokið sækir framkvæmdaraðilinn um leyfi fyrir framkvæmdinni hjá viðkomandi sveitarfélagi og öðrum leyfisveitendum. Þegar framkvæmdaleyfi hefur verið gefið út hafa frjáls félagasamtök og aðilar með lögvarða hagsmuni rétt á að kæra það til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála.

 

Innt eftir virkni almennings segir Ásdís Hlökk hann almennt sýnilegan og virkan í umhverfismati. Hún telji kerfið vera þannig úr garði gert að almenningur hafi sannarleg tækifæri til að hafa áhrif, öll gögn umhverfismatsins séu opinber og aðgengileg, afstaða sé tekin til allra athugasemda og umhverfismatsferlinu ljúki með rökstuddri niðurstöðu. 

 

„Nágrannar eða aðrir sem hafa hagsmuni í grennd við þá framkvæmd sem er áformuð nýta sér iðulega tækifæri til að senda inn athugasemdir eða koma með einhverjum hætti að undirbúningi framkvæmda. Hinn almenni borgari er þó kannski ekki að öllu jöfnu að fylgjast með umhverfismati, mæta á fundi og skrifa bréf. Oft gerist þetta í gegnum þátttöku frjálsra félagasamtaka, umhverfisverndarsamtaka eða annarra hagsmunasamtaka. Því miður eru einnig dæmi þess að mál fara fram hjá fólki eða það hefur ekki séð ástæðu til  að setja sig inn í mál eða beita sér í ferlinu en áttar sig svo á því þegar að framkvæmdum er komið að það hefur eitthvað fram að færa eða er jafnvel andsnúið framkvæmdaáformunum. Við munum sennilega aldrei komast hjá því að það gerist. Við erum í mikilli samkeppni um tíma og athygli fólks og fjölmiðla. Sumt nær hreinlega ekki eyrum eða athygli fólks, kynningar fara framhjá því og fólk heyrir ekki af málum,“ bendir Ásdís Hlökk á.

 

Krefjandi að ná til fólks

 

Í reynd er það ein af áskorunum skipulagsmála og umhverfismats nú. „Þegar ég byrjaði að vinna í þessum bransa voru gefin út dagblöð sem voru keypt inn á nær hvert heimili í landinu. Ef þú ætlaðir að koma opinberri tilkynningu eða auglýsingu á framfæri þá auglýstir þú í dagblöðum. Í dag eru vissulega gefin út dagblöð, en þau sjá ekki allir. Þegar ég var krakki var líka bara ein sjónvarpsstöð og ekki annað í boði en það sem við köllum í dag línuleg dagskrá. Nú eru breyttir tímar. Það gerir að verkum að það er í senn snúnara og einfaldara að ná til fólks. Það eru til fjölbreyttari og að mörgu leyti skemmtilegri leiðir til að setja saman kynningarefni og koma á framfæri upplýsingum, en það er á sama tíma ekki hægt að ná til allra með einum miðli og samkeppnin um tíma og athygli fólks er hörð.“

 

Úrræði við brotum

 

Undanfarin misseri hefur mat á umhverfisáhrifum verið mikið til umfjöllunar í fjölmiðlum í tengslum við kærur og dómsmál. Þar hafa umhverfisverndarsamtök og einstaklingar látið reyna á tiltekin álitamál. Ásdís Hlökk segir að niðurstöður úrskurða og dóma undanfarið hafi skýrt ákveðin atriði sem ríkt hafi óvissa og ágreiningur um. Stundum þurfi niðurstöður úrskurða og dóma til að  skýra hvernig beri að túlka tiltekin lagaákvæði.

 

Hún segir lögin og ferlið ávallt í þróun en mikilvægt sé að yfirfara þau reglulega. Nú sé til dæmis starfshópur skipaður af umhverfis- og auðlindaráðherra að vinna að breytingum á lögum á mati á umhverfisáhrifum. Viðfangsefni starfshópsins sé meðal annars að gera tillögur að því hvernig breytingar sem gerðar hafa verið á tilskipun Evrópusambandsins um mat á umhverfisáhrifum skuli innleiddar í lög hér á landi.

 

Meðal þess sem Ásdís Hlökk telur mest aðkallandi í þeirri vinnu er að að endurskoða ákvæði um gildistíma umhverfismatsins. „Eins og lögin eru úr garði gerð í dag er gengið út frá því að eftir að umhverfismat hefur farið fram þá geti það dregist í allt að tíu ár að veita framkvæmdaleyfi. Allan þann tíma sé umhverfismatið enn fullnægjandi grundvöllur til að byggja leyfið á. Það hefur hins vegar ítrekað sýnt sig að þetta er ekki raunhæfur tímarammi. Forsendur geta breyst það mikið á innan við 10 árum að það þurfi að umhverfismeta framkvæmdir að nýju til þess að geta undirbúið fullnægjandi leyfisveitingu. Það hefur til dæmis sýnt sig í raflínumálunum,“ segir Ásdís Hlökk. Hins vegar sé ákveðin kúnst að útfæra slík lagaákvæði.

 

„Við verðum að sjá til þess að kerfið í heild sé skilvirkt. Umhverfismatið þarf að tryggja verndun umhverfisins, sjá til þess að það fari fram fullnægjandi athuganir á því hvaða áhrif framkvæmdin mun hafa. Á sama tíma þarf að hafa umgjörð um leyfisveitingar og undirbúning framkvæmda sem virkar. Framkvæmdaraðili sem undirbýr tiltekna framkvæmd, og leggur í það tíma og kostnað, þarf líka að búa við ákveðna vissu og fyrirsjáanleika um undirbúningsferli framkvæmdarinnar. Þarna þarf að finna jafnvægi. En ég held að allir séu  sammála um að þetta 10 ára mark þarf að endurskoða.“

Af öðrum breytingum sem gera þarf á lögum um mat á umhverfisáhrifum er innleiðing úrræða ef ákvæði laganna hafa verið brotin, en engin slík úrræði eru tilgreind í núgildandi lögum. 

 

„Þau lögbrot sem geta komið upp í umhverfismatinu eru, sem dæmi, að framkvæmdaraðili sinnir því ekki að vinna umhverfismat vegna framkvæmdar. Hann getur einnig gefið rangar eða villandi upplýsingar í frummatsskýrslu um framkvæmdina og umhverfisáhrif hennar. Tilskipunin gerir kröfu um að slík úrræði séu innleidd hér á landi og ég tel jafnframt  fullt tilefni til að gera það,“ segir Ásdís Hlökk. 

 

Skýr samhljómur

 

Skipulagsstofnun stóð fyrir umhverfismatsdeginum í byrjun mánaðarins í Norræna húsinu. Umhverfismatsdagurinn er árlegt málþing þar sem rætt er um ýmsar hliðar umhverfismats. Dagurinn var að þessu sinni helgaður nýjum áskorunum og aðferðum á sviði umhverfismats. Fullt var í salnum á málþinginu og ljóst að margir láta sig þetta viðamikla ferli varða. Líflegar umræður sköpuðust milli erinda þar sem aðilar, sem koma með ólíkum hætti að umhverfismati, viðruðu ólík sjónarmið. 

 

Ásdís Hlökk segir hafa verið skýran samhljóm meðal þátttakenda. „Það er mikill samhljómur um að fá sem flesta að, með ólík sjónarmið, eins snemma í umhverfismatsferlinu og kostur er og að nýta umhverfismatið til að bera saman ólíka framkvæmdakosti. Það er mikils virði að ólík sjónarmið og hugmyndir komi fram sem fyrst í undirbúningsferli framkvæmda. Það getur varðað ábendingar um hvaða umhverfisáhrif þarf að skoða, því það sker úr um hvaða gagna þarf að afla í ferlinu. Einnig geta komið fram þarfar ábendingar um aðstæður á framkvæmdasvæðinu, hverja er tilefni til að kalla til og hvaða valkosti þarf að skoða.“