Sáttmáli stjórnvalda og bænda um starfsskilyrðin til búvöruframleiðslu

Seinni endurskoðun búvörusamninganna sem tóku gildi 2017 er á dagskrá á næsta ári. Undirbúningsvinna er hafin innan Bændasamtaka Íslands (BÍ), þar sem mat er lagt á hvort markmið samninganna hafi náðst. Í búvörusamningum semja stjórnvöld og BÍ um starfsskilyrði bænda í fjórum sérstökum samningum.

Í rammasamningi er kveðið á um almenn starfsskilyrði landbúnaðarins, en síðan eru sérstakir samningar um nautgriparækt, sauðfjárrækt og garðyrkju – sem samkomulag er um á milli samningsaðila að styðja sérstaklega við með beinum greiðslum til bænda. Áður hét þessi samningur „búnaðarlagasamningur“, í samræmi við setningu búnaðarlaga árið 1998 sem enn eru í gildi, og fjallaði um almenn starfsskilyrði landbúnaðarins.

Á honum varð nafnabreyting við samningsgerðina 2016.

Stuðningur við búgreinar í sögulegu ljósi

Núverandi form búvörusamninga nær aftur til ársins 1985, en niðurgreiðslur stjórnvalda til búvöruframleiðslu hófust árið 1943.

Lengi hefur verið um það deilt hvort líta beri á ríkisstuðning við búgreinar sem launagreiðslur til bænda, eða niðurgreiðslur á innlenda búvöruframleiðslu.
Ljóst er að þegar byrjað var að niðurgreiða búvörur var það liður í viðleitni stjórnvalda til að draga úr verðbólgu og tryggja bændum viðlíka laun og sambærilegar stéttir þjóðfélagsins höfðu. Þá höfðu landbúnaðarvörur hækkað í verði sem olli mikilli óánægju í samfélaginu og leiddi til verkfalla. Á þeim árum voru laun að miklu leyti verðtryggð og full verðlagsuppbót greidd á laun mánaðarlega samkvæmt vísitölu framfærslukostnaðar. Því var það sameiginlegur hagur stjórnvalda og neytenda að niðurgreiða búvörur til að halda vísitölu og verðbólgu niðri.

Einnig er ljóst að stuðningsgreiðslur við bændur í dag eru ekki greiddar sem laun, heldur felast í þeim möguleikar bænda á að selja afurðir sínar ódýrari en annars væri hægt – sem þannig kemur neytendum til góða.

Óvenju langir búvörusamningar

Gildistími núgildandi búvörusamninga er óvenju langur, eða tíu ár, en annars hafa búvörusamningar gilt í mesta lagi til sjö ára. Ástæðan fyrir hinum langa gildistíma var sögð sú, að með síðustu samningum hafi verið ráðist í talsverðar breytingar á starfsumhverfi landbúnaðarins sem kallaði á langtímahugsun.

Raddir hafa hins vegar heyrst um að æskilegt væri að samningarnir giltu í mun skemmri tíma, eða væru endurskoðaðir oftar, svo starfsskilyrði bænda geti slegið betur í takt við þjóðarpúlsinn og ríkisfjármálin á hverjum tíma. Á fyrstu tveimur árum búvörusamninganna, árin 1985 til 1986, var gildistími þeirra einungis eitt ár.

Ekki lögbundnir samningar

Búvörusamningar eru ekki lögbundnir í þeim skilningi að stjórnvöldum er heimilt en ekki skylt að leita samninga við BÍ um gerð þeirra.

Ef einhvern tíma myndast meirihluti á Alþingi Íslendinga fyrir því að ekki verði gerðir búvörusamningar þá er ekkert lagalega sem mælir á móti því. Hins vegar má leiða líkur að því að slíkt myndi leiða til upplausnarástands í þjóðfélaginu. Samningar myndu þá renna út á gildistíma, en áfram giltu lögfestar reglugerðir sem myndu skapa margvíslega ringulreið í stjórnkerfinu – enda væri stuðningskerfið við landbúnað í raun ófjármagnað.

Norðmenn hafa fastmótað kerfi; grunnsamningur sambærilegur íslenskum búvörulögum er lögbundinn og þar fer fram árlegt uppgjör og/eða endurskoðun.

Önnur Norðurlönd eru bundin sameiginlegri landbúnaðarstefnu Evrópusambandsins (CAP). Svigrúm er þó meðal landa að útfæra sértækar aðgerðir til stuðnings eigin landbúnaði.

CAP hefur venjulega náð til sjö ára, en næsta tímabil styttist um tvö ár þar sem langan tíma tók að ramma inn stórauknar áherslur í loftslagsmálum og mun það því gilda frá 2023 til 2027.

Tímamótasamningar til tíu ára

Búvörusamningarnir íslensku sem tóku gildi árið 2017 og gilda út árið 2026 voru að ýmsu leyti tímamótasamningar, því þá birtust áherslur sem áður höfðu ekki komið fram með jafn afgerandi hætti; eins og í tollamálum, upplýsingagjöf til neytenda, íslenskar upprunamerkingar, fæðuöryggismál, stuðningur við ylrækt vegna raforkukostnaðar – og einmitt loftslagsmál.

Segja má að við gerð samninganna árið 2016 hafi hugmyndafræðin verið að samræma betur stuðninginn við landbúnaðinn og leggja meiri áherslu á sameiginlega þætti búgreina, eins og með sérstökum stuðningi við jarðrækt, landgreiðslum og aukið vægi nýliðunar- og nýsköpunarstyrkja. Meiri fjármunir fengust enn fremur með þeirri nálgun inn í samningana. Má leiða líkur að því að þar hafi verið tekið ákveðið skref í átt að því markmiði að sameina samningana að lokum undir einum hatti.

Af hálfu stjórnvalda var unnið út frá því markmiði að efla íslenskan landbúnað til framtíðar, til að styrkja fæðuöryggi þjóðarinnar, efla búsetu í dreifðum byggðum landsins og auka sóknarfæri á erlendum mörkuðum og í ferðaþjónustu. Samsvarandi áherslur fólu í sér stefnu í átt að almennari stuðningsformum, óháðum búgreinum, til að opna möguleika á nýtingu nýrra tækifæra. Þá voru áherslur í þá átt að stuðla að aukinni og arðbærari framleiðslu landbúnaðarafurða, eflingu landbúnaðar sem atvinnugreinar í dreifðum byggðum og sjálfbærri landnýtingu.

Einnig voru settar fram áherslur í að styrkja fæðu- og matvælaöryggi, auk þess að auðvelda nýliðun.

Til grundvallar áherslum stjórnvalda lágu meðal annars gögn frá tveimur háskólum; Rannsóknarstofnun Háskólans á Akureyri, skýrslan „Markmið og forsendur sauðfjársamnings“, sem gefin var út í nóvember 2015, og skýrsla Háskóla Íslands, „Mjólkurvöruframleiðsla á Íslandi – Staða og horfur“, birt í maí 2015.

Fjárfestingastyrkir í svínarækt

Í rammasamningi sem tók gildi árið 2017 er í fyrsta skipti kveðið á um styrkveitingar til svínaræktar, ekki beingreiðslur heldur fjárfestingarstyrkir. Voru þeir hugsaðir til að aðstoða bændur við að uppfylla hertar aðbúnaðarkröfur þar sem ljóst var að svínabændur þurftu að fara í kostnaðarsamar breytingar á sínum húsakosti. Til annarra búgreina er ekki sérstaklega vísað í rammasamningi, utan smærri verkefna á sviði geitfjárræktar, lífrænnar framleiðslu og fleiri þátta sem eru ekki bundnir við búgreinar. Í honum verða hins vegar þau nýmæli að Bændasamtökum Íslands verður heimilt að ráðstafa fjármunum sem ætlaðir eru til leiðbeiningaþjónustu, til Ráðgjafarmiðstöðvar landbúnaðarins (RML), sem hóf formlega starfsemi 1. janúar 2013 við sameiningu ráðgjafarþjónustu búnaðarsambandanna í landinu og ráðgjafarsviðs BÍ.

Áður fyrr voru ráðunautar Búnaðarfélags Íslands á beinum launum hjá ríkinu, auk þess sem ráðgjafarstörf í landbúnaði voru fjármögnuð í gegnum búnaðarsambönd.

Afnema átti kvóta- og greiðslumarkskerfi

Eitt aðalatriði samninganna árið 2017 var það upplegg að stefnt yrði að því að afnema kvótakerfi í mjólkurframleiðslu og greiðslumarkskerfi í sauðfjárrækt – og þar með framseljanlegt stuðningskerfi þessara greina. Rökin voru þau meðal annars að þessi kerfi hindruðu aðgengi að greinunum, auk þess sem fjármunir rynnu til bænda á leið út úr greininni og til fjármálastofnana sem fjármagnskostnaður.

Við endurskoðun á þessum samningum var snúið frá stefnu grunnsamninganna í þessum málum. Fyrst með endurskoðun sauðfjársamnings 11. janúar 2019, þar sem hætt var við að afnema greiðslumark en draga fremur úr vægi þess frá ári til árs, og síðan við endurskoðun nautgripasamnings 25. október 2019, eftir að kúabændur höfðu fellt tillögu í atkvæðagreiðslu, um afnám mjólkurkvóta í greininni. Samkvæmt samningunum 2016 átti kvótakerfi í mjólkur­ framleiðslunni að fjara út á samningstímanum. Á árinu 2019 var hins vegar sú þróun stöðvuð.

Í endurskoðun sauðfjársamnings voru þær breytingar helstar að bændum var gert fært að hætta í greininni eða draga úr umfangi síns búskapar og innleyst sitt greiðslumark í gegnum sérstaka aðlögunarsamninga við ríkið. Skilyrði fyrir slíkum samningum, sem gilda út þetta ár, voru veruleg fækkun á fé hjá viðkomandi og að settar væru fram trúverðugar áætlanir um aðra atvinnustarfsemi á jörðunum.

Í endurskoðun nautgripasamnings voru sett inn ákvæði um lofts­ lagsmál og markmið um að íslensk nautgriparækt verði að fullu kolefnisjöfnuð eigi síðar en árið 2040, að þá verði allar afurðir frá íslenskum nautgripabændum vottaðar sem kolefnishlutlausar.

Þá var gert ráð fyrir endurskoðun á fyrirkomulagi verðlagningar mjólkurafurða í stað verðlagsnefndar búvöru. Það var gert í þeim tilgangi að skoða hvort hætta eigi opinberri verðlagningu. Niðurstaða starfshóps um málið varð hins vegar sú að fyrirkomulagið yrði óbreytt.

Garðyrkjusamningur fyrst gerður 2002

Garðyrkjusamningur var fyrst gerður árið 2002 eftir að ákveðið var að fella niður tolla af gúrkum, tómötum og papriku en taka upp beingreiðslur í staðinn. Í grunnsamningnum um starfsskilyrði garðyrkjunnar, sem tók gildi á árinu 2017, var áfram gert ráð fyrir þessum beina stuðningi, í þeim tilgangi að jafna samkeppnisskilyrði innlendra framleiðenda gagnvart innflutningi.

Heildarbeingreiðslur til fram­leiðenda í þessum greinum skiptast þannig eftir tegundum, að tómataframleiðsla fær 49 prósent, gúrkuframleiðsla 37 prósent og paprikuframleiðslan 14 prósent. Þá kom inn nýtt ákvæði um hlutdeild ríkisins í kostnaði við dreifingu og flutningi raforku, þannig að ylræktendum verði tryggt rafmagn til lýsingar með niðurgreiðslum á kostnaði við flutning og dreifingu raforku fyrir hagfelldari starfsskilyrði greinarinnar.

Í endurskoðun garðyrkjusamnings 14. maí 2020 er fyrirkomulagi á niðurgreiðslum á raforku breytt með þeim hætti að ylræktendum voru tryggðar beingreiðslur vegna lýsingar í stað niðurgreiðslu kostnaðar, að uppfylltum ákveðnum skilyrðum. Þar er kveðið á um að beingreiðslur vegna lýsingar skuli standa straum af magnliðum og fastagjaldi í gjaldskrá fyrir flutning og dreifingu raforku um allt að 95 prósent, en framleiðendur skuli greiða að lágmarki fimm prósent af þessum kostnaði.

Er þar um að ræða fasta krónutölu, þannig að ef bændum fjölgar í ylræktinni þá minnkar greiðsluhlutfallið til allra.

Þá komu einnig inn beingreiðslur fyrir annað ylræktað til manneldis en tómata, gúrkur og paprikur – en þó með mun minna fjármagni.
Inn í endurskoðunina bættust einnig við jarðræktarstyrkir til útiræktunar grænmetis og garð­ ávöxtum til manneldis, frá árinu 2021. Sá stuðningur sem garðyrkjan gat nýtt í rammasamningi var færður yfir í garðyrkjusamning.

Garðyrkjan verður kolefnisjöfnuð

Líkt og í nautgripasamningnum er í endurskoðuðum samningi stefnt að kolefnisjöfnun íslenskrar garðyrkju eigi síðar en 2040. Í samningnum segir að það verði gert með því að byggja upp þekkingu á losun og bindingu kolefnis, vinnu að bættri meðhöndlun og nýtingu aðfanga og áburðar, minni sóun, markvissri jarðrækt, aukinni sjálfbærni og öðrum aðgerðum.

Samhliða er stefnt að því að allar afurðir garðyrkjubænda verði vottaðar kolefnishlutlausar fyrir árið 2040.

Endurskoðaður rammi

Í endurskoðuðum rammasamningi 4. febrúar 2021 er skrefið í lofts­ lagsmálum landbúnaðarins tekið til fulls og því markmiði lýst að íslenskur landbúnaður verði allur að fullu kolefnisjafnaður í síðasta lagi árið 2040.

Eins og áður segir höfðu slík markmið verið sett í endurskoðun bæði garðyrkju­ og nautgripasamnings.

Nokkur mál komu inn í endurskoðunina sem á undanförnum misserum hefur verið hrint í framkvæmd. Má þar nefna stofnun íslensks búvörumerkis, Íslenskt staðfest, stofnun Matvælasjóðs og hið veflæga Mælaborð landbúnaðarins. Þess má geta að fyrir gerð samninganna 2016 var upplýsingakerfið Afurð, stafrænt stjórnsýslukerfi Matvælastofnunar, þróað. Í gegnum það fara lög­ bundnar stuðningsgreiðslur frá stjórnvöldum til landbúnaðarins, stuðningsgreiðslur til þúsunda framleiðenda í landbúnaði á ári hverju í samræmi við búvörusamninga.

Upplýsingarnar sem birtast á Mælaborði landbúnaðarins eru einmitt meðal annars upprunnar í Afurð, þar sem margþættum upplýsingum sem tengjast land­ búnaðarframleiðslu er safnað saman.

Tollvernd kemur inn í rammasamninginn

Ekki var fjallað um tollvernd í rammasamningi fyrr en við endurskoðunina 2021. Af því tilefni var haft eftir Gunnari Þorgeirssyni, formanni BÍ, við undirritun samn­ingsins, að þetta væri mikilvæg grein samningsins, að tollar væru nú viðurkenndir sem hluti af starfsskilyrðum íslensks landbúnaðar og að tekið verði tillit til þróunar á þeim vettvangi.

Inn í endurskoðunina var sett sérstök grein þar sem kveðið var á um að ný landbúnaðarstefna verði grunnur endurskoðunar búvörusamninga árið 2023, en drög að slíkri stefnu voru einmitt kynnt formlega undir heitinu Ræktum Ísland um miðjan september á síðasta ári.

Ekki er skylt að setja samninga í atkvæðagreiðslur hjá bændum. Þannig hafa hvorki garðyrkjusamningar né búnaðarlaga­/rammasamningur farið í atkvæðagreiðslu. Stjórn Sambands garðyrkjubænda hefur afgreitt garðyrkjusamning og stjórn Bændasamtaka Íslands eða Búnaðarþings samninga um almenn starfsskilyrði í íslenskum landbúnaði.

Í atkvæðagreiðslum um sauðfjársamninga, mjólkursamninga (forveri nautgripasamnings) og nautgripasamninga hafa án undan­ tekninga samningar verið samþykktir meðal bænda með yfirgnæfandi meirihluta.
Um nánari útfærslu samninganna er fjallað í reglugerðum sem settar eru með stoð í búvöru­ og búnaðarlögum.

Undirbúningsvinna hafin

Sem fyrr segir er undirbúningsvinna hafin hjá BÍ við mat á því hvort markmið samninganna frá síðustu endurskoðun náist. Liður í því er sjálfstæð gagnaöflun og uppbygging gagnagrunns hagtalna fyrir landbúnaðinn. Góð gögn munu þannig bæta samningsstöðu bænda, auk ýmissa greininga, og er þar mikil vinna fram undan.

Síðan taka við samtöl við allar búgreinar um áherslur og væntingar til komandi viðræðna, auk samráðsfunda við ráðuneyti og hagaðila.
Gert er ráð fyrir að eiginlegar efnislegar viðræður hefjist svo strax á nýju ári og og er stefnt að því af hálfu BÍ að ljúka þeim sem fyrst. Munu þau leggja áherslu á að opna á viðræður um alla fjóra samningana í einu, sem talið er skilvirkari leið en að vera með einn samning undir í einu.

Áherslur BÍ

BÍ leggja áherslu á við sinn undirbúning, að einfalda samningana eins og hægt er – en skýra líka betur út ýmis atriði í útfærslum þeirra. Varðandi einstök efnisatriði er ljóst að sauðfjárbændur hafa kallað eftir endurskoðun á niðurtröppun greiðslumarks. Garðyrkjubændur hafa rætt um að skoða útfærslu á niðurgreiðslu rafmagns til lýsingar, þannig að greiðslur til einstakra garðyrkjubænda skerðist ekki þó það fjölgi í greininni.

Einnig þurfi að setja inn ákvæði um hvata til nýliðunar í garðyrkju og aukinnar framleiðslu núverandi bænda. Innan BÍ er horft til þess að endurskoða mikilvæg atriði sem ekki koma fram í samningunum en eru á forræði stjórnvalda, eins og að taka til skoðunar kröfur um hagræðingu í afurðastöðvageiranum. Samtökin munu einnig kalla eftir breytingum á tollverndinni. Hún sé ein af meginstoðum landbúnaðarkerfisins.
Afkoma bænda verður einnig til umfjöllunar, þar sem farið er inn í samningaviðræðurnar á erfiðum tímum hvað rekstrarumhverfið varðar með miklum verðhækkunum á aðföngum. Afurðaverð tryggir ekki viðunandi afkomu.

Á þessu ári var bætt í stuðning til bænda til að takast á við erfiðleika í rekstri vegna ytri aðstæðna, en sú aðgerð gildir einungis fyrir þetta ár.

Loftslagsmál til umræðu

Síðan er ljóst að aðgerðir stjórnvalda varðandi loftslagsmál verða til umræðu í þessari endurskoðun. Þar eru BÍ komin af stað með verkefni sem þarf að styrkja enn frekar og ekki síður að byggja upp hvata sem tryggja að árangur náist í að draga úr losun eða auka bindingu.

Verkefnin Loftslagsvænn land­ búnaður og Kolefnisbrúin verða lykilstoðirnar í þeirri vinnu.