Landnýtingarkröfur enn þá án lagastoðar

Í grein sem birt var í Bændablaðinu þann 6.11. 2014., undir fyrirsögninni Landnýtingarkröfur án lagastoðar fjallaði ég um landnýtingarþátt reglugerðar nr. 1160/2013 um gæðastýrða sauðfjárframleiðslu. Þar var bent á að það orkaði tvímælis að gera kröfur um gerð landbótaáætlana án þess að taka nokkurt tillit til þess hver er fjárfjöldi á viðkomandi beitarsvæði. 

 

Tilefni greinarinnar var vinna mín fyrir bændur á Jökuldal. Þar standa bændur frammi fyrir því að gera landbótaáætlanir á víðlendum svæðum með óverulega fjárbeit. Fjárbeitin er óveruleg því beitarálag miðað við vel gróið land er lítið og í sumum tilfellum hverfandi (Meira en 30 ha af landi í gróðurflokkum 1 og 2 á hverja vetrarfóðraða ær!). Þrátt fyrir að rúmt sé í högum flokkast ríflega helmingur landflæmisins í gróðurflokka 3, 4 og 5, og þar af leiðandi ber að gera landbótaáætlanir og vinna að uppgræðslu, sbr. töflur í viðauka I í reglugerð nr. 1160/2013, sem kveða á það ef hlutfallið fer yfir 33%. 

 

Frá því að greinin var skrifuð hefur reglugerð nr. 1160/2013 verið endurskoðuð, sbr. reglugerðarbreytingu nr. 536/2015. Breytingarnar eru einhverjar til bóta, en meginkröfur um gerð landbótaáætlana eru ennþá óbreyttar. Viðauki I er óbreyttur þannig að fjárfjöldi á beitarsvæði skiptir engu málu um það hvort gera þurfi landbótaáætlun eða ekki! Viðmiðin eru áfram þau að ef 33% lands flokkast í gróðurflokka 3, 4 og 5, skuli gera landbótaáætlunum. Landbótaáætlanir eiga að stefna að því að hlutfallinu verði náð, þ.e. að uppgræðsla fari fram. 

 

Í tilfelli 12 bænda á Jökuldal sem verið hafa aðilar að landbótaætlunum, fela reglurnar í sér að græða eigi upp tugi þúsunda ha. Um er að ræða land sem hefur verið lítt gróið í árhundruð, en er nú almennt í hægfara bata vegna góðra ytri skilyrða, þ.m.t. óverulegrar beitar. Nýtingin er því í almennt sjálfbær.

 

Kröfur um gerð landbótáætlana samkvæmt gæðastýringarreglugerð eru ekki lengur í tengslum við sjálfbæra beitarnýtingu, heldur er gæðastýringin orðin að sjálfsstæðu landgræðsluverkefni þar sem bændur eru útgefendur óútfyllts tékka. 

 

Hverjum hefði dottið í hug að kröfur um gerð landbótáætlana yrðu settar fram án tillits til beitarálags? Það er ekki aðeins fádæma vitlaust, heldur er það í ósamræmi við lög.

 

Skortur á lagastoð.

Ógildi ákvarðana.

 

Lagaákvæði um gæðastýringu er að rekja til breytingarlaga við búvörulög, nr. 58/2007. Meginreglur gæðastýringar koma fram í 2. mgr. 41. gr. búvörulagai:

Með gæðastýrðri sauðfjárframleiðslu er átt við framleiðslu á dilkakjöti samkvæmt kröfum um velferð búfjár, sjálfbæra landnýtingu og hollustu afurða. Gæðastýrð sauðfjárframleiðsla skal m.a. ná til landnota, aðbúnaðar og umhverfis, sauðfjárskýrsluhalds, jarðræktar, fóðrunar, heilsufars og lyfjanotkunar. Framleiðsluaðferðir og framleiðsluaðstæður skulu skjalfestar.

 

Í 4. mgr. greinarinnar er ákvæði um heimild til útgáfu reglugerðar. Þar kemur fram að í reglugerð skuli m.a. kveðið á um landnýtingarskilyrði, gæðakerfi, tilkynningar og fresti, kæruheimildir, eftirlits- og úttektaraðila og tilhögun álagsgreiðslna.

 

Það hvílir svo á eðlilegri lögskýringu að landnýtingarskilyrði reglugerðar eiga að lúta að sjálfbærni, en ekki öðrum forsendum. Uppgræðsluskilyrði án tengsla við beitarálag standast ekki. Í 13. gr. reglugerðar nr. 1160/2013, sbr. breytingarreglugerð nr. 536/2015, eru kröfur um landnýtingu settar fram:

Landnýting framleiðanda skal vera sjálfbær á öllu því landi sem hann tilgreinir í umsókn sinni og skal það land jafnframt standast viðmið um ástand samkvæmt þeim kröfum sem settar eru í viðauka I. Framleiðandi skal eingöngu nýta land sem tilgreint er í umsókn. Landbótaáætlun skv. 15. og 16. gr. skal gera fyrir beitiland sem uppfyllir ekki kröfur samkvæmt viðauka I.

 

Með því að hafa orðið ,,og“ í greininni felur greinin í raun í sér tvö skilyrði. Annað skilyrðið er sjálfbærni. Hins vegar gildir óháð því hvort nýting teljist sjálfbær, að land skuli jafnframt standast gróðurflokkakröfur. Gróðurflokkakröfurnar koma svo fram í töflum 2 og 3 í Viðauka I við reglugerðina. Eins og nefnt hefur verið skal gera landbótaáætlun ef meira en 33% lands telst vera í gróðurflokkum 3, 4 og 5, jafnvel þótt óveruleg beit sé á viðkomandi svæði og allur gróður í bata.

 

Krafa um sjálfbærni hefur grundvallarþýðingu  samkvæmt löggjöf um gæðastýringu. Verulegur vafi um að landnýtingarskilyrði gæðastýringarreglugerðar sem varða gróðurflokka án tengsla og óháð sjálfbærni nýtingar  hafi nægjanlega lagastoð. Matvælastofnun getur þá ekki byggt á slíkum ákvæðum. Áhrif þess geta orðið þau að ákvarðanir um að vísa sauðfjárbændum úr gæðastýringu vegna brota á landnýtingarþætti verða ógildar. 

 

Brot á jafnræði. Mikil fjölgun landnýtingaráætlana fram undan?

 

Núverandi reglugerð vekur einnig upp aðra spurningu. Að því er virðist var landnýtingarákvæðum gæðastýringarreglugerðarinnar frá 2013, einugis framfylgt gagnvart þeim bændum sem höfðu haft landnýtingaráætlanir áður. Það er auðvitað brot á jafnræðisreglum. Ný viðmið gróðurflokkunar  benda hins vegar til þess að mun fleiri beitarsvæði eigi undir áætlunina.

 

Líklegt gróðurlendi í Gróðurflokki 3, sbr. viðauka I, er Rýrir móar, brattlendi, mólendi og melar. Þetta gróðurfar mætti næstum kalla, ,,íslenskst gróðurlendi“, a.m.k. er það einkennandi fyrir stór landsvæði á Íslandi.

 

Kröfur gæðastýringarreglugerðar eru að gera skuli landnýtingaráætlun ef 33% lands eða meira er í þessum flokki og flokkum 4 og 5. Það er ekki nokkur vafi á því að muni fleiri jarðir og beitarsvæði falla undir þetta viðmið en ákvæði eldri gæðastýringarreglugerðar nr. 10/2008. 

 

Ef litið er til gagna um gróðurflokkun á Íslandi er líklegt að með réttu eigi nokkur hundruð sauðfjárbændur eftir að fá bréf frá MAST eða Landgræðslunni um að þeir skuli gera landbótaáætlanir, enda muni stofnanirnar beita gildandi reglugerðarákvæðum af jafnræði. (Beitarþungi á viðkomandi svæðum skiptir þar engu máli, vel að merkja.)

 

Það kann hins vegar að vera að MAST og Landgræðslan muni áfram halda sig við það að framfylgja nýju reglugerðinni einungis gagnvart hluta sauðfjárbænda. Því má velta upp hvort ekki megi virða kröfur stofnananna að vettugi á meðan svo er. 

 

Svar við fyrirspurnum?

 

Það er því ekki úr vegi að ráðuneytið sem setur reglugerð nr. 1160/2013 og 536/2015 svari eftirfarandi:

Á hvaða forsendum eru sett gróðurflokkaskilyrði um sauðfjárbeitilönd í reglugerð, sem ekki eru í tengslum við og óháð beitarálagi og sjálfbærri nýtingu viðkomandi landssvæðis?

 

Ef ráðuneytið telur heimildir fyrir slíkum skilyrðum er því velt upp af hverju viðmið um gróðurflokka miðist við 33% í flokkum 3, 4 og 5, en ekki t.d. 10%? (Það væri metnaðarfyllra og jafn samhengislaust við það hvort núverandi beitarnýting telst sjálfbær.)