Heimild kjötafurðastöðva til sameiningar og samstarfs

Alþingi samþykkti 21. mars sl. breytingu á búvörulögum sem felur í sér undanþáguheimild sláturhúsa og kjötafurðastöðva frá samkeppnislögum til samstarfs og sameiningar.

Skiptar skoðanir eru meðal hagaðila á breytingunum. Samtök bænda og afurðastöðva í landbúnaði hafa fagnað þeim og telja að þær geti leitt til hagræðingar í greininni til hagsbóta fyrir bændur, afurðastöðvar og neytendur. Í umsögnum Samtaka verslunar og þjónustu, Félags atvinnurekenda, Neytendasamtakanna, VR og Samkeppniseftirlitsins var hins vegar varað við breytingunum og þær taldar leiða til verðhækkana á kjötvörum og aukinnar verðbólgu.

Gengið lengra í heimildum til samstarfs

Breytingarnar nú á búvörulögum ganga að vissu leyti lengra í heimildum til samstarfs og sameininga en frumútgáfa Svandísar Svavarsdóttur matvælaráðherra gerði ráð fyrir þegar frumvarp hennar var lagt inn í Samráðsgátt stjórnvalda í desember árið 2022. Þá var gert ráð fyrir heimild afurðastöðva í sláturiðnaði til að stofna og starfrækja saman félag um flutning sláturgripa, slátrun, birgðahald og frumvinnsluafurða, að tilteknum skilurðum uppfylltum. Til dæmis var þá gert að skilyrði að slík starfsemi væri í sérstöku félagi til að tryggja aðskilnað frá annarri tarfsemi og þannig stefnt að því að afmarka með skýrum hætti þá þætti sem heimild er að hafa samstarf um.

Það frumvarp átti rætur að rekja til tillagna spretthópsins frá því í júní það ár, sem matvælaráðherra kallaði eftir vegna alvarlegrar stöðu í matvælaframleiðslu á Íslandi.

Fallið frá fyrsta frumvarpi

Frá því frumvarpi var hins vegar fallið í byrjun árs 2023 eftir samráðsferlið og sú skýring gefin í ráðuneytinu að alvarlegar athugasemdir hefðu verið gerðar við efnistök frumvarpsins. Einkum var tiltekið að Samkeppniseftirlitið teldi þá undanþágu frá samkeppnislögum, sem lögð var til í frumvarpinu, mögulega fara gegn ákvæðum EES- samningsins. Auk þess gengi sú undanþága mun lengra en viðgangist í nágrannalöndum og hætta væri á að hagsmunir kjötafurðastöðva færu ekki saman við hagsmuni bænda.

Í umsögnum Samtaka afurðastöðva í mjólkuriðnaði og Samtaka fyrirtækja í landbúnaði var talin þörf á að ganga lengra og heimila samvinnu afurðastöðva án stofnunar á sérstöku sameiginlegu félagi, sem er svo raunin í nýsamþykktum breytingum á búvörulögum.

Hagræðing leiðir til hærra afurðaverðs

Breytingarnar sem samþykktar voru fyrir páska eiga sér því nokkra forsögu, en grundvallarhugmyndin er sú að með möguleikum á hagræðingu í rekstri sláturhúsa sé hægt að draga úr kostnaði við slátrun og vinnslu á kjötafurðum og þar með greiða bændum hærra afurðaverð. Skýrsla Deloitte frá apríl 2021, sem unnin var fyrir atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið um fjárhagslega greiningu á núverandi stöðu og möguleikum til hagræðingar afurðastöðva í kjötvinnslu, leiddi í ljós að samþjöppun afurðastöðva í slátrun sauðfjár og stórgripa gæti leitt til rekstrarhagræðingar á bilinu 0,9 til 1,5 milljarða króna á ári. Að auki losi það samþjöppun um fjárbindingu og lækki fjárfestingaþörf til framtíðar.

Þá hefur í rökstuðningi fyrir slíkum breytingum verið bent á fordæmi mjólkuriðnaðarins en afurðafyrirtæki í þeim geira fengu sambærilega undanþágu árið 2004, með breytingu á búvörulögum. Í skýrslu Samtaka afurðastöðva í mjólkuriðnaði árið 2014, Árangri skilað til neytenda og bænda, var árangurinn metinn af hagræðingunni í kjölfar breytinganna. Þar kom fram að kostnaðarhagræðingin næmi þremur milljörðum króna samanlagt á árunum 2003 til 2013, metið á verðlagi ársins 2013. Þannig hefðu tveir milljarðar skilað sér til neytenda í lægra vöruverði og einn milljarður til bænda í hærra afurðaverði sem ekki birtist í hærra vöruverði á markaði. Þess ber þó að geta að heildsöluverð á grunnflokkum mjólkurvara er ákvarðað opinberlega samkvæmt ákvörðunum verðlagsnefndar búvöru.

Breytingartillaga meirihluta atvinnuveganefndar

Um miðjan nóvember síðastliðinn lagði matvælaráðherra fram nýtt frumvarp til breytingar á búvörulögum með sérstökum kafla um framleiðendafélög. Þar var skilyrt að einungis félög í meirihlutaeigu frumframleiðenda (bænda) yrðu undanþegin ákvæðum 10. og 12. greina samkeppnislaga, til samstarfs. Málið var tekið til fyrstu umræðu 21. nóvember og gekk síðan til atvinnuveganefndar sem kallaði eftir umsögnum og tók það til frekari umfjöllunar.

Frumvarpið var svo lagt fyrir Alþingi á ný 18. mars, með nefndaráliti og breytingartillögu meirihluta atvinnuveganefndar. Þar segir að fylgt sé eftir þeim markmiðum búvörulaga að stuðla að framförum og aukinni hagkvæmni í búvöruframleiðslu til hagsbóta fyrir framleiðendur og neytendur.

Síðan var það tekið til annarrar umræðu 19. mars þar sem Þórarinn Ingi Pétursson, formaður nefndarinnar, sauðfjárbóndi á Grund í Grýtubakkahreppi og þingmaður Framsóknarflokksins, var framsögumaður nefndarinnar. Hann segir að breytingatillaga nefndarinnar hafi að efni og markmiði verið sambærilegt því frumvarpi sem matvælaráðherra lagði fram í nóvember.

Spurður út í breytingarnar á frumvarpinu á milli fyrstu og annarrar umræðu, að vikið hafi verið frá skilyrðum um meirihlutaeign bænda í framleiðendafélögum, segir Þórarinn að þegar þau mál voru skoðuð betur hafi einungis þrjú félög í slátrun og vinnslu á Íslandi uppfyllt þau skilyrði; Ísfugl, Matfugl og Stjörnugrís. Það hafi komið fram í gögnum Samkeppniseftirlitsins við meðferð málsins hjá atvinnuveganefnd.

Undanþágan nær yfir félög í slátrun og vinnslu

Því hafi meirihluti nefndarinnar lagt til breytingu á frumvarpinu fyrir 2. umræðu, með nefndaráliti, þannig að undanþáguákvæðin nái yfir allar kjötafurðastöðvar sem sinna slátrun og framleiðslu kjötafurða í stað framleiðendafélaga sem eru eingöngu í meirihlutaeigu bænda. „Við vinnslu málsins í nefndinni kom í ljós að við náðum ekki utan um sauðfjár- og nautgripabændur. Þess vegna var það víkkað út,“ segir Þórarinn.

Í nýsamþykktum breytingum á búvörulögum segir að „til framleiðendafélaga teljast aðeins félög sem eru fyrstu framleiðendur kjötafurða og afleiddra afurða og annast slátrun og/eða vinnslu kjötafurða og afleiddra afurða.“ Þórarinn segir alveg skýrt að lögin nái einungis yfir félög sem sinni slátrun og vinnslu. „Afurðastöð sem ekki er í slátrun en bara vinnslu, fellur ekki undir undanþáguákvæðin,“ segir hann.

Í lögunum er kveðið á um að skýrt skuli taka fram í samþykktum félags sem starfar sem framleiðendafélag, að tilgangur þess sé að starfa sem framleiðendafélag til samræmis við nýja undanþáguákvæði búvörulaga (71. greinar A).

Samkeppnin kemur erlendis frá

Þrátt fyrir heimildina í búvörulögunum, um undanþágu kjötafurðastöðva til samstarfs og sameiningar, þá segir Þórarinn að það eigi ekki við um rekstrarsamstæður eins og til að mynda Kaupfélag Skagfirðinga og Sláturfélag Suðurlands. Hins vegar sé hægt að stofna sérstakt félag utan um slátrunar- og vinnsluhluta þessara félaga sé vilji til að hagræða með öðrum svipuðum félögum á þeim vettvangi. Verið sé að gefa færi á slíku en alls ekki sé hægt að slá því föstu að mikil fákeppni verði í þessum geira á næstu árum.

„Eitt mikilvægasta atriðið í þessu öllu er auðvitað að helsta samkeppnin á kjötmarkaði á Íslandi kemur erlendis frá. Tilgangur breytinganna núna er svo að gera innlendum framleiðendum færi á að hagræða í sínum rekstri, skipta með sér verkum og sameinast – allt til að ná niður kostnaði í þeirri baráttu sem þeir standa í. Gríðarleg fækkun hefur verið í slátrun á lömbum og því er nýting á sláturhúsum mjög léleg,“ segir Þórarinn.

Samráð við nefndarsvið Alþingis

Í 3. umræðu var gagnrýnt harðlega af stjórnarandstöðuþingmönnum að málið hefði í grundvallaratriðum breyst, að undanþáguákvæðið hefði verið útvíkkað og næði til kjötafurðastöðva í öllum búgreinum og því bæri að taka málið aftur upp í atvinnuveganefnd og kalla á ný eftir umsögnum um nýtt mál.

Sú gagnrýni hafði einnig komið fram í umsögn Samkeppniseftirlitsins sem barst atvinnuveganefnd eftir 2. umræðu ásamt umsögnum frá nokkrum samtökum og félögum.

Taldi Samkeppniseftirlitið að með þeim breytingartillögum sem komu frá meirihluta nefndarinnar hafi efnisákvæði upphaflegs frumvarps verið endurskrifuð að öllu leyti. Væri í raun um að ræða nýtt frumvarp sem hefði mun víðtækari áhrif en upphaflega frumvarpið. Í umsögninni er einnig gagnrýnt að kjötafurðastöðvum verði heimilt að sameinast án takmarkana, sem ekki hafi verið í upphaflegu frumvarpi og engin dæmi séu um í nágrannalöndunum.

Þórarinn segir að það hafi verið farið mjög vel yfir það hvort það þyrfti að senda þetta aftur út til umsagnar og niðurstaðan hafi verið sú að þess gerðist ekki þörf, að höfðu samráði við nefndarsvið Alþingis, þar sem þetta væri í raun ekki nýtt mál.

Skilyrði við nýtingu á undanþáguheimildinni

Þótt Samkeppniseftirlitið telji að engar beinar takmarkanir séu á sameiningum kjötafurðastöðva eru í lögunum sett skilyrði við nýtingu framleiðendafélaga á undanþáguheimildinni til sameiningar eða samvinnu. Þannig skuli þær „safna afurðum frá framleiðendum á grundvelli sömu viðskiptakjara, selja öðrum vinnsluaðilum afurðir til frekari vinnslu á grundvelli sömu viðskiptakjara og dótturfélögum eða öðrum félögum sem framleiðendafélag hefur yfirráð yfir.“

Einnig megi „ekki setja skorður við því að framleiðendur færi viðskipti sín til annars aðila, tryggja öllum framleiðendum rétt til að eiga einungis viðskipti við framleiðendafélag um afmarkaða þætti, svo sem slátrun og hlutun.“ Þá er kveðið á um að Samkeppniseftirlitið skuli fara með eftirlit með framkvæmd þessara skilyrða.

Þórarinn bendir svo á að þrátt fyrir að framleiðendafélög verði undanskilin tilteknum ákvæðum samkeppnislaga um sameiningu og samvinnu, þá gildi áfram ákvæði 11. greinar um bann við misnotkun á markaðsráðandi stöðu.

Ekkert aðhald varðandi verðlagningu

Í umsögn Samkeppniseftirlitsins kom fram að allar líkur væru á því að þessar breytingar myndu leiða til þess að verð á kjötvörum til neytenda hækkaði. Kjötafurðastöðvum verði veitt fullt sjálfdæmi um verðlagningu til bænda, smásala og neytenda.

Það aðhald sem bændur geti sýnt viðsemjendum sínum, meðal annars til að stuðla að ásættanlegu afurðaverði eða framþróun greinarinnar að öðru leyti, minnki eða hverfi.

Þannig sé ekki gert ráð fyrir að annars konar aðhald komi í staðinn fyrir þá krafta samkeppninnar sem banninu við samráði og eftirliti með samrunum sé ætlað að vernda.

Til dæmis sé ekki gert ráð fyrir opinberri verðlagningu, líkt og í mjólkurframleiðslu.

Góð reynsla af sameiningu Norðlenska og Kjarnafæðis

Þórarinn segir fólk eðlilega spyrja sig hvort fækkun afurðastöðva á markaði muni ekki leiða til fákeppni og hærra vöruverðs til neytenda. „En þá er rétt að benda á, að þegar framleiðendafélögum er gert mögulegt að þétta raðirnar og standa saman þá sé þeim um leið gert betur mögulegt að sækja fram í vöruþróun og nýsköpun og veita innflutta kjötinu samkeppni í verði í einhverjum vöruflokkum. Ég þekki vel til farsæls sameiningarferils Norðlenska og Kjarnafæðis, þar sem tvö fyrirtæki hvort sínum megin við Pollinn í Eyjafirðinum kepptu á þessum örmarkaði með fleiri hundruð vörunúmer.“

Bændasamtök Íslands bentu á mögulegan ávinning með hagræðingu og endurskipulagningu í rekstri innlendra sláturleyfishafa í sinni umsögn eftir 2. umræðu. Benda þau á að nýting sláturhúsa hafi verið metin 61 prósent í sauðfjárslátrun og 31 prósent í slátrun stórgripa á árinu 2020 – og talið sé að sú nýting hafi lækkað enn frekar á síðustu árum. Þau telja að sú útfærsla sem lögð sé til í nefndarálitinu varðandi heimildir til samstarfs vegna vinnslu, pökkunar, flutnings og í fleiri atriðum séu efnislega sambærilegar því sem þekkist í viðmiðunarlöndum. Auk þess sem með þeim sé fylgt markmiðum búvörulaga að stuðla að framförum og aukinni hagkvæmni í búvöruframleiðslu, vinnslu og sölu búvara til hagsbóta fyrir framleiðendur og neytendur. Það sé því einhuga afstaða stjórnar samtakanna að styðja við frumvarpið og mat hennar að samþykkt frumvarpsins feli í sér mikla hagsmuni fyrir bændur, neytendur og afurðageirann.

Opinber verðlagning

Með breytingunum á búvörulögunum nú er verið að færa kjötiðnaðinn í átt að fyrirkomulaginu í mjólkuriðnaði. Þar var undanþáguákvæði sem fyrr segir sett inn í búvörulögin árið 2004 og ákvæði um opinbera verðlagningu á afurðaverði til bænda og heildsöluverði á mjólkurvörum til neytenda.

Í búvörulögum eru ákvæði um hlutverk verðlagsnefndar búvöru sem bæði ákvarðar verð í mjólkuriðnaðinum og kostnað við framleiðslu á nautgripa-, kinda- og svínakjöti, samkvæmt gefnum forsendum í verðlagsgrundvelli.

Bændur og samtök bænda mega ekki semja um afurðaverð. En samtökum sauðfjárbænda er heimilt að gefa út viðmiðunarverð sem afurðastöðvum ber hins vegar engin skylda til að taka mið af.

„Við í meirihluta atvinnuveganefndar töldum ekki þörf á því að skoða verðlagningu á kjötafurðum að svo stöddu, en möguleiki á slíkum breytingum er auðvitað til staðar í búvörulögum,“ segir Þórarinn.

Lifa af því að þjónusta bændur

„Auðvitað er alltaf einhver hætta til staðar að afurðaverð muni ekki verða ákjósanlegt til bænda, þrátt fyrir þessar breytingar,“ heldur Þórarinn áfram. „En þá minni ég á að fyrirtækin lifa á því að þjónusta bændur og þurfa á því að halda að bændur bæti í við sína framleiðslu – bara til að geta lifað. Þó við séum ekki með bæði belti og axlabönd í þessum málum, þá getum við alltaf gripið til aðgerða. Best væri ef fyrirtækin horfðu til þess að bændur þurfa að fá hærra verð fyrir sínar afurðir og við gerum í raun kröfu til þess með því að veita þeim þessa undanþáguheimild.

Við sjáum það að forysta bænda hefur fagnað þessu skrefi, en tilgangurinn er fyrst og fremst sá að ná að hagræða í þessum rekstri til að geta borgað bændum hærra verð í stað þess að þurfa að ryðja þessum aukna kostnaði út í verðlagið. Auðvitað geta alltaf komið upp einhverjir vankantar sem snúa að verðlagi en þá eru þessi ákvæði í búvörulögum sem hægt er að vinna með ef á þarf að halda,“ segir Þórarinn.

Reynslan metin fyrir árslok 2028

Í breytingunum á búvörulögum er að finna bráðabirgðaákvæði, þess efnis að fyrir lok árs 2028 skuli ráðherra flytja Alþingi skýrslu þriggja óháðra sérfræðinga á sviði hagfræði og samkeppnisrekstrar um reynsluna af framkvæmd undanþágureglu 71. gr. A. Skuli þar vera metin áhrif hennar, meðal annars með hliðsjón af markmiðsákvæðum laganna. Meta skal sérstaklega hver ávinningur bænda og neytenda hafi verið.

Hagræðing sem skilar sér til neytenda og bænda

Ágúst Torfi Hauksson, forstjóri Kjarnafæði Norðlenska, segist hlynntur breytingunum og telur líklegt að þær skili bændum og neytendum betri kjörum.

„Við höfum helst horft til skýrslu Deloitte frá 2021 um væntan fjárhagslegan ávinning kerfisins í heild af þeim heimildum sem felast í þessum breytingum. Markmiðið er að auka samkeppnishæfni innlendrar framleiðslu á markaði á sama tíma og bændur hafi ásættanlega afkomu af sínum rekstri þannig að eðlileg nýliðun og endurnýjun eigi sér stað. Hygg að hagræðingin muni skila sér að langstærstu leyti til neytenda og bænda.“

Um möguleg áhrif breytinganna á Kjarnafæði Norðlenska og aðrar kjötafurðastöðvar segir Ágúst mikilvægt að farið verði í aðgerðir til að minnka fjárbindingu, auka afköst og sérhæfingu. „Nú er það verkefni forsvarsmanna og stjórna afurðastöðvanna að vinna hratt og örugglega að hagræðingu og kostnaðarlækkunum.“

Aðhald vegna samkeppni erlendis frá

Varðandi þá hættu að breytingarnar muni leiða til of mikillar samþjöppunar í rekstri afurðastöðva sem leiði til fákeppni, segir Ágúst Torfi að í lögunum séu skilyrði sem þau félög sem nýta sér heimildir laganna verði að undirgangast.

„Mér sýnist við fyrstu sýn að þau skilyrði séu til þess fallin að gera bændum kleift að veita afurðastöðvunum aðhald. Varðandi fákeppnina þá er það nú þannig að greininni er veitt verulegt aðhald vegna samkeppni erlendis frá og við eru ekki að vinna hér í neinu tómarúmi.“

Hann telur það rangt sem ýmsir hagaðilar hafa haldið fram að kjötvöruverð muni hækka. „Ég hef ekki áhyggjur af þessu, ég held að hagræðingaraðgerðir muni einmitt gera aðilum kleift að standa fastar á bremsunni hvað varðar verðhækkanir frekar en hitt.“

Miklir möguleikar til hagræðingar

Steinþór Skúlason, forstjóri Sláturfélags Suðurlands, segir að kjötafurðastöðvar hafi ekki gert neinar sameiginlegar hagræðingaráætlanir, því þær hafi ekki mátt ræða saman á þeim nótum fram til þessa.

„Hver hefur eflaust hugmyndir fyrir sig en nú er hægt að hefja samtalið og ræða eins og áhugi er til. Ég sé mikla möguleika til hagræðingar og lækkunar á kostnaði, einkum í sauðfjár- og stórgripaslátrun. Lækkun sem mun skila sér til bænda og neytenda. Innflutningur er um 30% af heildarmarkaði af nauti og svíni og samkeppnin fyrst og fremst við erlenda aðila og að geta skilað bændum viðunandi verði svo að framleiðsla innanlands dragist ekki saman,“ segir Steinþór.

Hann sér enga hættu á að fækkun eininga leiði til þess að reynt verði að misnota stöðuna til að hækka verð umfram það sem eðlilegt er. „Ef það verður gert þá eykst innflutningur og/eða dregur úr framleiðslu bænda. Við fyrstu sýn sé ég ekki einhverjar hættur sem ber að varast.“