Vandrataður vegur tollverndar

Tollvernd er mikilvægt stjórntæki, liður í opinberri stefnu stjórnvalda gagnvart innlendum landbúnaði. Þeir eru lagðir á tilteknar innfluttar búvörur sem eru sambærilegar þeim sem framleiddar eru hér á landi til að jafna samkeppnisstöðu íslenskrar búvöruframleiðslu. Síðan tollverndin var sett á hefur hún rýrnað með hverju árinu og tollfrjáls innflutningur aukist verulega. Skiptar skoðanir hafa því verið um gagnsemi stjórntækisins. Tollvernd nefnilega er einnig samofin stefnum stjórnvalda um fæðuöryggi og byggðastefnu og því vandast málin þegar útskýra á málefnið í fáeinum orðum.

Heimsmarkaður fyrir landbúnaðar­vörur er afskaplega lítill. Yfir 90% heildarframleiðslu á matvælum er nýtt í framleiðslulöndunum en samkvæmt. OECD er talið að minna en 10% þeirra matvæla sem framleiddar eru í heiminum rati á heimsmarkað.

Heimsmarkaður er því, að sögn Daða Más Kristóferssonar hagfræðings, þunnur og sveiflu­kenndur. „Heimsmarkaður er í sumum geirum hrakvalsmarkaður, sá markaður sem þú ferð síðast inn á og hann endurspeglar ekkert endilega framleiðslukostnað landbúnaðarvara. Langsamlega flestar þjóðir leggja áherslu á að framleiða fyrst allt sem þú þarft fyrir innanlandsmarkað, svo afsetur þú inn á heimsmarkað.“ Fá lönd, þó einhver, framleiða gagngert inn á heimsmarkað, s.s. Nýja­Sjáland, Brasilía, Úkraína og svo Ísland, sem framleiðir fisk til útflutnings. Fiskur er þó sérstakur að því leyti að millilandaviðskipti með hann eru hlutfallslega mikil. „Heimsmarkaður er mjög erfiður og hugmyndin með tollvernd er sú að verja innanlandsframleiðslu allra ríkja fyrir verðsveiflum. Eiginlega allar þjóðir nota tollvernd að einhverju leyti, en tollvernd á Íslandi er umfangsmikil,“ segir Daði.

Tollvernd er stjórntæki, liður í opinberri stefnu stjórnvalda gagnvart innlendum landbúnaði. Þeir eru lagðir á tilteknar innfluttar búvörur sem eru sambærilegar þeim sem framleiddar eru hér á landi til að jafna samkeppnisstöðu íslenskrar búvöruframleiðslu.

„Tollvernd og aðrar takmarkanir á milliríkjaviðskiptum, eins og útflutningstakmarkanir eða bönn, er notað af nánast öllum aðildarríkjum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO). Tollvernd hefur áhrif á verð til framleiðenda og þar af leiðandi framleiðslumagn þeirra vara sem í hlut eiga í viðkomandi landi. Framleiðsla verður því jafnan meiri en ella hefði orðið. Á Íslandi eru 66% af landbúnaðarvöruflokkum tollfrjálsar gagnvart öðrum aðildarlöndum WTO en 31,7% hjá ESB. Augljóslega hefur tollvernd víðtækari áhrif eftir því sem henni er beitt á fleiri vörur og vöruflokka,“ segir Erna Bjarnadóttir hagfræðingur.

Erna þekkir vel til sögu og þróunar tollverndar hér landi. „Árið 1994, þegar Alþjóðaviðskiptastofnunin er stofnuð, þá var í fyrsta skipti samið um viðskipti með landbúnaðarvörur. Öllum innflutningsbönnum aflétt og þeim breytt í tolla. Fyrir það var t.d. bannað að flytja hér inn mjólkurafurðir og kjöt en við lögfestingu GATT samningsins voru tollar teknir upp þess í stað. Á mannamáli þýðir það að heimildirnar til að leggja á tolla voru hafðir það háir að enginn innflutningur hefði farið fram.“

Síðan þá hefur tollverndin tekið breytingum, raunverulegir tollar eru lægri en hámarksheimildir, tollarnir hafa lækkað í tvíhliða viðskiptasamningum og nýir toll­ frjálsir kvótar, komið til sögunnar.

Hvernig virka tollarnir?

Tollar á landbúnaðarvörur eru tvenns konar. Annars vegar magntollur, sem er krónutala á hvert kíló, og hins vegar verðtollur, sem er lagður á sem hlutfall af verðgildi vörunnar.

Árið 2007 var gerður samningur við Evrópusambandið þar sem Ísland veitti sambandslöndum almenna tollalækkun á kjöti og kjötafurðum frá því sem öðrum þjóðum býðst, þannig að verðtollurinn fór úr 30% niður í 18% og krónutala magntollsins var lækkuð um 40%.

„Þannig er verðtollurinn fast hlutfall af innkaupsverðinu. Magn­ tollurinn, krónutalan, hefur ekki tekið breytingum frá árinu 2007. Hún er þannig ekki uppreiknuð á hverju ári, heldur stendur sem sama krónutala. Því hefur tollvernd í raun minnkað með hverju árinu vegna rýrnunar á verðgildi krónunnar,“ segir Margrét Gísladóttir, framkvæmdastjóri Samtaka fyrirtækja í landbúnaði.

Undir það tekur Daði Már. „Tollverndarkerfið er alls ekki að
sinna því hlutverki sem það sinnti fyrir 15 árum síðan. Það skiptir engu máli hvort þú sért formaður Bændasamtakanna eða formaður Félags atvinnurekenda. Menn hljóta að vera sammála um að það sé skrítið að ekki sé tekin umræða um tilganginn með tollverndinni í ljósi þess að við erum passíft að leggja hana niður.“

Þannig hefur verðbólga étið upp fyrrnefnda krónutölu. „Þegar við breyttum innflutningsbönnum í tolla sem krónutölum tóku menn ekki tillit til þess hversu hratt múrarnir myndu sjálfkrafa molna niður vegna rýrnunar krónunnar. Eftir að ferðaþjónusta jókst hér þá fór því að flæða helling af landbúnaðarvörum yfir tollmörk. Menn bara borga tolla, þetta bítur ekkert. Þetta á til að mynda við um svínakjöt og nautakjöt. Með viðvarandi verðbólgu á þessum vörum eftir að fjölga.“

Þetta sé mikið áhyggjuefni. „Við erum í raun að leyfa krónunni að taka ákvörðun fyrir okkur um að gera grundvallarbreytingu á íslenska landbúnaðarkerfinu án umræðu. Mér finnst það galið. Það skiptir engu máli hvort þú sért með eða á móti tollvernd. Að leyfa henni bara einhvern veginn að leggja sjálfa sig niður er mjög skrítið,“ segir Daði Már. Hann bendir á að tollvernd sé ekki tilkomin að ástæðulausu.

Öll okkar viðskiptalönd og nágrannalönd beita þessu stjórntæki. „Þetta er það módel sem stjórnvöld landa sjá að virkar til að vernda innanlandsframleiðslu. Það yrði varasamt að taka skref og gera hlutina öðruvísi en allir í kringum okkur.

Til þess þyrfti einhverja greiningu á hvernig við ættum að fara að því að styðja við innlenda fram­leiðslu og hvað það myndi þýða,“ segir Margrét.

Tollkvótar

Tollvernd vegur hlutfallslega þungt í reiknuðum stuðningi OECD við landbúnað hér á landi. Engu að síður er stærstur hluti búvara fluttur inn án tolla hér á landi.

Kynnum til leiks tollkvóta. Stjórnvöld bjóða árlega út ákveðið magn af tollkvótum fyrir landbúnaðarafurðir, tollfrjálsa kvóta gagnvart ESB annars vegar og WTO hins vegar. Þeir innflutningsaðilar sem tryggja sér tollkvóta þurfa ekki að borga toll af vörunum, en greiða þess í stað útboðsgjald, sem dæmi eru um að sé 1 króna á kíló, en hefur þó farið upp í um 600 kr/kg í sumum vöruflokkum. Almennt er það töluvert lægra en tollurinn sjálfur.

Magn tollkvóta er umtalsverð hlutdeild af heildarmarkaði hér á landi. Það má flytja tollfrjálst inn frá Evrópusambandslöndum á ári hverju um 700 tonn af nautakjöti, um 700 tonn af svínakjöti, rúm 1.000 tonn af alifuglakjöti, rúm 600 tonn af osti og ystingum og 750 tonn af ýmsu öðru kjöti. Þá innihalda WTO kvótarnir 95 tonn af nautgripakjöti, 64 tonn af svínakjöti, 345 tonn af kinda­ eða geitakjöti, 59 tonn af alifuglakjöti, 53 tonn af smjöri og 119 tonn af ostum og ystingum, 76 tonn af eggjum og 86 tonn af ýmsum kjötvörum. Sérstakir tollkvótar fyrir innflutning frá Noregi og Sviss eru einnig við lýði en undir þeim má flytja inn 10 tonn af nautgripakjöti og 15 tonn af ostum.

„Tollverndin er að virka að því leyti að hafa áhrif á það magn sem er að koma til landsins. Við sjáum það í innflutningstölum að í mörgum tilvikum er innflutningsmagnið mjög svipað og tollkvótinn,“ segir Margrét. En í tilteknum tilfellum er innflutningsmagnið töluvert meira en tollkvótar. Til dæmis var um 17% af heildarinnflutningi nautakjöts árið 2022 utan tollkvóta og vísbendingar eru um að innflutningur á nautakjöti sé að aukast gríðarlega árið 2023. „Ég var að skoða kjúklingakjötið og á síðasta ári hefði 67% magnsins getað verið flutt inn án tolla,“ segir Margrét.

Tollkvótarnir, eða hátt hlutfall erlendra búvara á markaði, hafa keðjuverkandi áhrif á lífsviðurværi bænda. „Þegar magn tollkvótanna hækkaði kom meira af innfluttum vörum inn á markað sem skapaði þrýsting á íslenska framleiðendur um að lækka verðið sitt sem hafði í för með sér lægra verð til íslenskra bænda,“ segir Margrét.

Mikilvægið

Erna segir að ekki sé hægt að halda því fram að tollvernd sé mikilvægari á Íslandi en annars staðar. „Tollar eru mikilvægir og raunar mjög mikilvægir mörgum ef ekki flestum aðildarlöndum WTO. ESB leggur tolla á 68,3% allra búvöruflokka. Sem dæmi þá leggur það tolla á vín utan sambandsins enda er vínrækt gríðarlega mikilvæg víða innan sambandsins, efnahagslega, menningarlega og stór hluti af ásýnd lands. Þannig mætti líkja henni við sauðfjárrækt hér á landi. Sé einnig litið á hve hátt hlutfall vöruflokka Ísland og ESB leggja t.d. meira en 15% tolla á gagnvart öllum aðildarlöndum WTO þá er hlutfallið 28,9% á Íslandi en 22,3% íESB.Hérerréttaðminnaáaðmun meira tollfrelsi ríkir í viðskiptum milli Íslands og ESB vegna tvíhliða samninga þjóðanna,“ segir Erna.

Hún segir ekki svo einfalt að leggja mat á gagnsemi tollverndar. „Stjórntæki, eins og tollar, sem leiða að þeim markmiðum sem að er stefnt, eru gagnleg. Alltaf þarf að vega og meta hvaða stjórntæki henti best hverju sinni. Tollar spila t.d. saman við markmið um að auka framleiðslu. Að tala um kosti og galla er háð markmiðum og því hvaða aðrar leiðir að settu markmiði koma til greina. Út frá sjónarhóli aðila eins og WTO þá falla tollar undir það sem kallað er „viðskiptatruflandi“ aðgerð. Þeir hækka verð til framleiðenda viðkomandi vöru í því landi sem leggur á tolla og eykur því framleiðslu. Sé það einmitt markmið stjórnvalda má segja að það sé um leið kostur hennar auk þess sem þessi leið að því markmiði kallar ekki á ríkisútgjöld. Málið er samt miklu margslungnara,“ segir Erna.

Sílóin ekki til

„Við teljum að afleiðingar aukins innflutnings verði að innfluttar vörur ryðji íslenskri framleiðslu til hliðar vegna þess að íslenskir bændur geta ekki framleitt vöruna sína á sama verði og gerist og gengur erlendis. Þetta á við víðar, við erum t.d. að sjá út um alla Evrópu núna að bændur eru að mótmæla harðlega tollfrjálsum innflutningi frá Úkraínu vegna þess þrýstings sem hann hefur á þarlenda framleiðslu,“ segir Margrét.

Þá áréttar hún að breytingar á tollum, eins og afnám þeirra, hafi áhrif á allan neyslumarkaðinn.

„Það er mikilvægt í allri umræðu um tollvernd og öllu sem að henni lýtur að hugsa ekki í sílóum. Afnám tolla á eina kjöttegund mun bæði hafa áhrif á framleiðslu annarra kjöttegunda með tilliti til þess að minnkun á innanlandsframleiðslu, á t.a.m. hvítu kjöti, myndi hafa áhrif á fóðurmagn sem flutt yrði til landsins og myndi þar með leiða til hækkana á fóðurverði til annarra framleiðenda.“

Með öðrum orðum: Ef tollur á hvítt kjöt yrði fellt niður myndu áhrifin birtast fljótt hér. Íslenskum framleiðendum myndi fækka til muna, ef ekki alveg hverfa af markaði. Þar sem svína- og kjúklingabændur eru stærstu kaupendur af innfluttu fóðri hér á landi myndi áhrif á minni fóðursölu birtast í hærra verði í öðrum kjötgreinum og mjólkurframleiðslu, sem myndi aftur birtast í hærra smásöluverði sem gæti haft áhrif á neysluhegðun.

„Tollvernd er ekki einungis vernd fyrir íslenska bændur, heldur alla þá sem koma að framleiðsluferlunum, t.d. fóðurframleiðandann, dýra- lækninn, eftirlitsstofnanir. Þannig að stóra spurningin er alltaf; ætlum við að styðja við innlenda atvinnuuppbyggingu? Eða, liggur hagur neytenda frekar í að styðja við framleiðslu í öðrum löndum og hafa fáa innflutningsaðila, frekar en að styðja við þá ótalmörgu framleiðendur og þjónustuaðila sem eru starfandi á íslenskum markaði?“ spyr Margrét.

Landbúnaðarstefna eður ei

Daði Már segir ótækt að ræða tollvernd án þess að ræða tilgang hennar. „Ef þú spyrð hagfræðinga þá segja þeir að óþvinguð viðskipti séu góð. Tollar draga úr viðskiptum og eru því neikvæðir því þeir skapa kostnað.“ Þegar talað er um landbúnaðarafurðir er hins vegar annað upp á teningnum. „Þetta stangast nefnilega á við markmið ríkja um að vera sjálfum sér nóg um einhvern hluta af eigin matvælaþörf. Vandamálið okkar hefur verið að við höfum ekki getað lagt mat á hvort aðgerðir, eins og tollvernd, séu góðar eða vondar, því við höfum ekki haft neina landbúnaðarstefnu.“

Erna bendir á að í fyrstu grein núgildandi búvörulaga sé núverandi landbúnaðarstefna innrömmuð í fáeinum setningum. Í lagagreininni kemur m.a. fram að stuðla eigi að framförum og aukinni hagkvæmni í búvöruframleiðslu og vinnslu og sölu búvara, að framleiðsla búvara til neyslu og iðnaðar, verði í sem nánustu samræmi við þarfir þjóðarinnar og tryggi ávallt nægjanlegt vöruframboð og að kjör þeirra sem stunda landbúnað verði í sem nánustu samræmi við kjör annarra stétta.

Þá nefnir Erna að lndbúnaður sé afar mikilvægur í byggðalegu tilliti.

„Í dag eru til dæmis um 500 kúabú hringinn í kringum landið sem skapa mikilvæg störf í sveitum og nærliggjandi byggðum þar sem úrvinnsla fer fram. Nú á dögunum fór t.d. í loftið auglýsing Domino ́s sem hefur í 30 ár átt farsæl viðskipti við íslenska kúabændur og státar af því að nota 100% íslenskan ost. Allt hráefnið í þennan ost kemur frá kúabúum á Austurlandi og fer í framleiðslu á Mozzarella osti á Egilsstöðum. Þetta sýnir glöggt þá byggðalegu hagsmuni og samfélagslegu stoð sem felast í innlendri landbúnaðarframleiðslu.“

Byggðarhlutverk landbúnaðar

Daði segir málefnaleg rök vera fyrir tollverndinni; að verja innlenda framleiðslu fyrir ósanngjarnri samkeppni á heimsmarkaði. „Landbúnaður sinnir margvíslegu hlutverki, eitt er fæðuöryggismál og tollverndin er partur af því að verja það. Hitt hlutverk landbúnaðar er að vera einhvers konar akkeri fyrir samfélög á landsbyggðinni. Þetta er frumframleiðsla, sem tryggir búsetu og skapar þar með möguleika fyrir aðra atvinnustarfsemi.“

Hann nefnir dæmi. „Bandaríkjamenn héldu uppi byggð í Alaska meðal annars með framleiðslutengdum stuðningi í landbúnaði. Svo hættu þeir því og landbúnaður lagðist þar af. Það sem gerðist þá var að heilsársbúseta fyrir fjölskyldufólk lagðist líka af.“ Þannig brast forsenda fyrir grunnþjónustu.

Á sama hátt hangir öll umræða um stuðning við landbúnað við byggðastefnu Íslands. „Að mínu mati höfum við alltaf verið á skrítnum stað með landbúnaðarstefnuna. Við tölum stundum um að hún sé byggðastefna, en yfirleitt ekki. Bændur hafa ekki viljað opnað á umræðu um að stuðningur verði mismunandi eftir því hvar á landinu framleiðslan fer fram. Það blasir samt við mér að þurfi að vera ef landbúnaðurinn hefur eitthvert byggðahlutverk, þá er rosalega mikill munur á því að styðja sauðfjárbú á Suðurlandi eða í Þingeyjarsýslu. Í Þingeyjarsýslu hefur sauðfjárbúið mikilvægu hlutverki að gegna í samfélaginu, en skiptir litlu máli á Suðurlandi. En það má ekki tala um þetta. Ef við ætlum að styðja sauðfjárræktina, er þá skynsamlegast að styðja hana úti um allt land?“ veltir Daði upp.

Stuðningur við landbúnaðinn, eins og hann er uppbyggður í dag, endurspeglar ekki þetta byggða- hlutverk atvinnugreinarinnar að mati Daða. „Það er mikill munur á byggðaáhrifum landbúnaðar miðað við hvar á landinu framleiðslan fer fram. Af hverju tökum við ekki tillit til þess? Þetta er mjög erfið umræða fyrir bændur að taka vegna þess að það sem við erum raunverulega að tala um er að taka frá einhverjum bændum stuðning og láta aðra bændur fá hann. Þess vegna mun þetta aldrei koma inn í búvörusamninga. Þess vegna þarf stefnu stjórnvalda til að hafa frumkvæðið að slíkum breytingum, sé landbúnaði ætlað að vera byggðastefna.“

Meginmarkmið stjórnvalda ætti, að sögn Daða, að vera að styðja landbúnaðinn í að sinna betur því hlutverki sem þjóðin vill að landbúnaður sinni. „Sem er að framleiða matvæli, en líka að viðhalda byggð, samfélagi og stofnunum úti um allt land. Því er skrítið að við séum með sama stuðningskerfi fyrir alla óháð staðsetningu.“

Hvernig er sviðsmyndin án tollverndar?

Aðspurð um áhrif þess að afnema alla tollvernd eru viðmælendur sammála um að landbúnaður á Íslandi myndi dragast saman. Tilteknar búgreinar myndu líklegast leggjast alveg af, t.d. kjúklingaframleiðsla og jafnvel svínabúskapur.

Áhrif afnáms tolla yrðu geigvænleg. „Lítill vafi er á því að væru þessar hindranir afnumdar með öllu myndu verða miklar tilfæringar á framleiðslu í heiminum og þar með hagþróun og búsetu í einstökum löndum. Sérhæfing í framleiðslu myndi vaxa og landbúnaður til að mynda myndi færast til tiltölulega fárra landsvæða þar sem ódýrast er að framleiða. Verulegar sviptingar í félagsgerð og stjórnmálalífi landanna myndu ugglaust fylgja. Það er því engin furða að ríkisstjórnir þjóðríkja kjósi að fara sér hægt í þessum efnum,“ segir Erna.

Daði segir að afnám tolla gætu leitt til áhugaverðrar þróunar. Þar sem kostnaðarverð innlendrar framleiðslu sé hærra en erlendis sé ljóst að einhver framleiðsla myndi hverfa af innlendum markaði.

Önnur framleiðsla gæti staðið keik. Þar sem innlend framleiðsla gæti haldið áfram myndi markaðshlutdeild íslenskra vara minnka. „Það yrði viðvarandi verðmunur, íslenska varan yrði alltaf dýrari en hún myndi samt seljast.“ Daði vísar til rannsóknar á greiðsluvilja íslenskra neytenda og leiðir að því líkum að eftir því sem minni markaðshlutdeild íslensk vara hefur, því hærra geti verðið verið samanborið við innflutta vöru. Alltaf verði þeir neytendur til staðar sem tilbúnir eru til að borga mikið fyrir íslenska framleiðslu. „Við sjáum þetta á muninum á innlendum og innfluttum gúrkum. Markaðshlutdeild íslenskra gúrka er mjög há en verðið er svipað og á erlendum gúrkum.“ Annað sé upp á teningnum í tómötum. „Þar er verðmunur mjög mikill á milli íslenskra og innfluttra tómata, því fólk er tilbúið að borga meira fyrir íslensku vöruna.“

Hann bendir þó á að ekki ætti að fara út í slíkar fabúleringar nema að setja málið í samfélagslegt samhengi. „Það er alveg ljóst að erlend framleiðsla heldur ekki uppi samfélagi á Hvammstanga, styður ekki rakarann og bakarann, ef svo má segja. Ytri áhrif innlendrar framleiðslu eru augljósar, t.d. í sauðfjárrækt. Hvernig litu Húna- vatnssýslurnar út ef það væri engin sauðfjárrækt? Þær væru eyðilegar.“