MS starfar í afar sérstöku lagaumhverfi

Mjólkursamsalan, langstærsta afurðafyrirtæki bænda á Íslandi, kærði í vikunni til áfrýjunarnefndar samkeppnismála ákvörðun  Samkeppniseftirlitsins frá því í september að fyrirtækið hafi beitt smærri keppinauta samkeppnishamlandi mismunun.

Með samkeppnishamlandi mismunun er í þessu tilfelli átt við að MS hafi selt samkeppnisaðilum hrámjólk á hærra verði en til fyrirtækja sem eru eigna- og rekstrartengd MS. Það er að segja að félagið hafi beitt mismunandi verðlagningu í sambærilegum viðskiptum. Samkeppniseftirlitið taldi brotið alvarlegt þar sem það tengist mikilvægum neysluvörum og að það hefði valdið almenningi skaða og telur hæfilega sekt vera 370 milljónir króna.

Samkvæmt samkeppnislögum skal úrskurður áfrýjunarnefndar liggja fyrir innan sex vikna frá áfrýjun.

Ólík viðskipti lögð að jöfnu

Einar Sigurðsson, forstjóri MS, segir að með ákvörðun sinni sé Samkeppniseftirlitið að túlka 71. grein búvörulaga þrengra og á annan hátt en gert hafi verið til þessa.

„Við teljum að ákvörðun Samkeppniseftirlitsins byggi á grundvallar misskilningi á eðli viðskiptanna sem áttu sér stað. Þarna er verið að leggja að jöfnu gjörólík viðskipti. Annars vegar er um að ræða skilmálalausa sölu á mjólk til þeirra sem hafa frjálsar hendur við vinnslu hennar og hins vegar er um að ræða miðlun á mjólk innan framleiðslusamstarfs MS og Kaupfélags Skagfirðinga og dótturfélags þess, sem hafa fallist á að framleiða vörur sem gefa minna af sér. Þetta er gert til þess að hægt sé að skipuleggja saman alla framleiðslu í þessu samstarfi og ná niður kostnaði. Hér er sem sagt ekki um að ræða sambærileg viðskipti. Þetta er kjarninn í hinum efnislega ágreiningi í málinu.

Auk þess gerir Mjólkursamsalan athugasemdir við að það skorti verulega á viðhlítandi rannsókn á efni málsins. Því er meðal annars haldið fram að með verðlagningu sinni hafi MS haft slæm áhrif á rekstur tiltekins fyrirtækis en engin tilraun gerð til að skoða rekstur þess og því engin leið að leggja mat á hvort eða hversu mikinn skaða verðið frá okkur hefur haft á rekstur þess.“

Einar segir þetta meðal annars skipta máli vegna þess að sektarfjárhæðin miðist við þann skaða sem viðkomandi fyrirtæki á að hafa orðið fyrir.

„Að mínu mati þarf í fyrsta lagi að skilgreina markaðinn sem um er að ræða, til að ganga úr skugga um hvort brot hafi verið framið, og við teljum að þeirri vinnu sé mjög ábótavant hjá Samkeppniseftirlitinu. Í öðru lagi, er ekki reynt að leggja mat á hvaða áhrif meintur munur í verðlagningu hefur á reksturinn. Í úrskurðinum er því haldið fram, án þess að viðhlítandi rannsókn hafi farið fram,  að verðlagning frá okkur hafi valdið viðkomandi fyrirtæki skaða.“

Gagnaöflun Samkeppnis­stofnunar í málinu er því mjög ábótavant að mati Einars. „Það er ekki gerð tilraun til að afla gagna hjá stórum aðilum sem komu að þessum viðskiptum og rekstri. Þarna eru mikilvægustu aðilarnir Kaupfélag Skagfirðinga, sem er þó margoft nefnt til sögunnar í málatilbúnaði Samkeppniseftirlitsins, og fyrir­tækið Vífilfell hf., sem átti hér um bil helmingshlut í fyrirtækinu Mjólku undir lokin 2008. Upplýsingar í málinu eru fyrst og fremst gögn sem kallað hefur verið eftir frá MS og viðtöl og blaðaviðtöl við þann aðila sem kærði MS í þessu máli. Það er einfaldlega ekki nóg til að fá rétta mynd af atvikum málsins.“

Verðlagsnefnd búvara ákvarðar mjólkurverð

„Mjólkursamsalan starfar í afar sérstöku lagaumhverfi. Við segjum stundum hér að lögin tryggi að hagnaður félagsins verði aldrei meiri en svo að það rétt nái að endurnýja tæki og búnað. Bændurnir, sem eiga félagið, fá sitt fyrst og fremst í gegnum öfluga vöruþróun félagsins sem leiðir til meiri sölu á mjólk og í gegnum mjólkurverðið,“ segir Einar.

Samkvæmt lögum ákvarðar verðlagsnefnd búvara hvaða verð bændur fá fyrir mjólkurlítrann og á hvaða verði MS selur helstu afurðir til smásala. Verðlagsnefnd hefur haldið þróun afurðaverðs langt innan við þróun neysluvísitölu og launavísitölu. Einar segir rekstur MS verða að ganga innan þess ramma.

„Í dag er það þannig að MS sér um kaup, söfnun og vinnslu á allri mjólk á landinu að undanskildu því svæði þar sem Kaupfélag Skagfirðinga veitir þessa þjónustu. MS sér svo um alla sölu og dreifingu á framleiðslu beggja fyrirtækjanna. Þessi samvinna MS og KS er byggð á þessari frægu lagagrein númer 71. í búvörulögum, sem veitir fyrirtækjum í mjólkuriðnaði heimild til að vinna saman til að hagræða í rekstrinum þrátt fyrir ákvæði samkeppnislaga. Þannig eru bændur, sem eiga þessa starfsemi, að lækka milliliðakostnaðinn milli sín og neytenda. Það hefur tekist með því að fækka mjólkurvinnslustöðvum, stækka þær og sérhæfa hvert bú í tilteknum afurðum.

Mjólkurbúið á Selfossi sér um pökkun á nær allri drykkjarmjólk og framleiðslu á öllum sýrðum vörum. Nær allur ostur er framleiddur á Akureyri og Sauðárkróki. Á þessum þremur stöðum er unnið úr um 90% af allri mjólk á landinu. Fyrirtækin í þessu samstarfi, MS og KS, eru skuldbundin til að taka til vinnslu alla mjólk bænda á landinu hvort sem þau hafa þörf fyrir hana eða ekki. Við erum því stöðugt að flytja hráefni og afurðir á milli landshluta og miðla þeim hluta hráefnis sem við ekki höfum þörf fyrir til útlanda.“

Kaupfélag Skagfirðinga á 10% hlut í MS á móti 90% hlut Auðhumlu. Í framleiðslusamstarfinu er Kaupfélag Skagfirðinga skuldbundið, samkvæmt samningi við MS, að framleiða ákveðnar vörur, ost og smjör.

Þessar vörur gefa minna af sér en sýrðar vörur sem voru fluttar til framleiðslu á einum stað hjá MS. Við höfum svo jafnað reikninginn með því að miðla til KS takmörkuðu magni af mjólk á því verði sem við greiðum bændum. Með þessu samstarfi höfum við getað fækkað vinnslustöðvum, einfaldað og stækkað framleiðslulínurnar og lækkað kostnaðinn.

Mjólkurbú utan þessa framleiðslusamstarfs hafa engar slíkar skuldbindingar. Þau hafa engar skuldbindingar um að kaupa alla mjólk af bændum, en geta sótt mjólk eftir þörfum til MS. Þeim er frjálst að framleiða hvaða vöru sem er og hafa engar skuldbindingar um að dreifa henni á sama verði um allt land eins og fyrirtækin í framleiðslusamstarfi MS. Það er grundvöllur þess verðs sem þessir aðilar hafa greitt og er ákvarðað af verðlagsnefnd búvöru.

Deilan snýst því um hvort þessi viðskipti séu sambærileg eða ekki og að okkar mati eru þau það alls ekki.

Úrskurður Samkeppnis­eftirlitsins hefur skapað tímabundna óvissu um þetta form á framlegðarjöfnun.  Á meðan greiðir KS og önnur tengd fyrirtæki sama verð fyrir mjólkina í dag og aðrir og við gerum hagræðingarábatann upp með öðrum hætti,“ segir Einar.

Einokun eða verðstýrður stórrekstur

„Búvörulögin setja mjög sérstaka umgjörð um mjólkurvinnsluna. Öll fyrirtæki í greininni mega vinna saman með þeim hætti sem MS og KS hafa gert og koma fram saman út á markaði. Þetta er ekki hægt í öðrum greinum.“

Er ekki hætta á að þetta skapi einokunarstöðu og er þetta fyrirkomulag ekki í andstöðu við ríkjandi skoðanir um frjálsa samkeppni?

„Nei. Alþingismennirnir sem settu lögin voru nú skynsamari en svo. Hegðun fyrirtækja í einokunarstöðu kemur fyrst og fremst fram í verðlagningu þeirra. Þingmenn tóku á sínum tíma ákvörðun um að leyfa samþjöppun í mjólkuriðnaði bæði með sameiningu fyrirtækja og samvinnu. Á móti tóku þeir valdið til verðlagningar af fyrirtækjunum  og settu á þau ýmsar skyldur, sem bæði koma fram í lögum og í samþykktum félaganna. Svona fyrirkomulag á vel við í ákveðnum atvinnugreinum, sérstaklega þeim þar sem flutningaþáttur er stór hluti starfseminnar.  Þetta fyrirkomulag hefur til dæmis verið notað í rekstri járnbrauta, almenningssamgangna, á raforkumarkaði og svo framvegis. Hér hefur það hentað í mjólkuriðnaði vegna þess að flutningaþátturinn er svo gríðarmikill og vegna þess að allar stærri greinar framleiðslunnar, ostaframleiðsla og mjólkurpökkun sérstaklega, fara fram með dýrum tækjabúnaði sem er erfitt að fá á viðunandi nýtingu nema með ákveðinni samþjöppun. Betri nýting lækkar vöruverð.

Það má segja að rekstur Mjólkursamsölunnar sé algerlega skilyrtur af ákvörðunum verðlagsnefndar búvara. Nú er til dæmis liðið eitt ár og einn mánuður frá því Mjólkursamsalan hefur hreyft afurðaverð vegna þess að verðlagsnefnd er ekki að störfum um þessar mundir. Samt er félagið að taka á sig verðlagshækkanir á hverjum degi.“

Margs konar stýring í gangi

„Annað slagið koma upp hugmyndir um að breyta fyrirkomulaginu, leggja af opinbera verðlagningu og afnema heimild fyrirtækjanna til að starfa saman og koma saman fram á markaði. Þá þyrftu 650 einyrkjar í bændastétt að semja sjálfir við vinnslufyrirtæki og þau að keppa innbyrðis um hylli smásölufyrirtækja. Ég held að það sé hægt að færa gild rök fyrir því að slík breyting myndi ekki bæta hag neytenda og bænda.

Í öllum löndum sem við miðum okkur við er einhvers konar kerfi sem stýrir mjólkurframleiðslunni. Í Evrópu hefur verið kvótakerfi á framleiðslunni og sektum beitt ef bændur framleiða umfram kvóta. Þar notar ESB og einstök ríki inngripsverð til að tryggja lágmarksverð á mjólk. Í Bandaríkjunum fá bændur fast verð fyrir mjólkina en verðlagning á henni til framleiðenda fer eftir því hvað þeir ætla að búa til úr henni.

Þeir sem framleiða osta fá hana á lægsta verðinu en þeir sem framleiða drykkjarmjólk borga mest fyrir hana. Svipað fyrirkomulag er einnig í Kanada, Noregi og Japan.

Íslendingar eru því síður en svo einir um að hafa einhvers konar stýrikerfi í kringum mjólkurframleiðslu í landinu. Þvert á móti höfum við í gegnum tíðina notað ýmis kerfi skyld þeim sem aðrir hafa beitt. Kerfið sem við höfum núna er sennilega það einfaldasta,“ segir Einar.

Ekki samdráttur í sölu

Einar segir að þrátt fyrir mikla umræðu um fyrirtækið í kjölfar niðurstöðu Samkeppniseftirlitsins hafi ekki orðið samdráttur í sölu á vörum MS.

„Neytendur kunna augljóslega að meta gæði mjólkurafurða og vöruúrval. Stóru tíðindin hvað sölu varðar síðustu misserin er aukning í sölu á fituríkari afurðum.  Sú aukning hefur haldið áfram. Neysluvenjur fólks eru greinilega að breytast og það er að kaupa meira af ostum, nýmjólk, smjöri og rjóma og annarri grunnvöru. Þetta heldur áfram. Við sjáum líka mjög sterka eftirspurn eftir próteinríkum vörum á borð við skyr. Við gerum ráð fyrir því að breytingar á næstu misserum muni fyrst og fremst koma fram í áherslu á minni sykur í mjólkurvörum og vöruþróun MS tekur mið af því.“

Innflutningur á mjólkurvörum kæmi niður á bændum

Þegar Einar er spurður hvaða áhrif það mundi hafa á starfsemi MS ef innflutningur á matvælum, þar á meðal mjólkurvörum, yrði gefin frjáls segir hann að slíkt myndi fyrst og fremst koma niður á kúabændum.

„Ég veit reyndar ekki um neitt land sem hefur afnumið tolla af innfluttri vöru einhliða þannig að innflutningur á mjólkurvörum yrði örugglega háður einhvers konar gagnkvæmum samningum. Ef tollar yrðu afnumdir kæmu áhrifin fyrst fram á framleiðslu á osti, smjöri og mjólkurdufti og í dag fer milli 50 og 60% af allri mjólk hérlendis í slíka framleiðslu.

Væru tollar afnumdir einhliða myndi fjöldi bænda flosna upp og verða eignalausir og einungis stærstu og best reknu búin lifa af og verksmiðjubúskapur aukast líkt og er að gerast víða í Evrópu.

Þrátt fyrir að MS sé stórt fyrirtæki á íslenskan mælikvarða en það lítið miðað við mörg fyrirtæki í sams konar rekstri í nágrannalöndunum. Arla í Danmörku og Tine í Noregi eru með um 80–95% markaðshlutdeild eftir vörumörkuðum. Þessi fyrirtæki eru margfalt stærri en MS og ef við afnemum tolla einhliða yrðu fyrirtæki af þessari stærð íslenskum bændum þung í skauti.“

Eftirlitsstofnunum getur skjöplast

„Í ákvæðum samkeppnislaga um markaðsráðandi stöðu og misbeitingu á henni er ekkert sem leiðbeinir um hvað það er að vera markaðsráðandi og hvaða háttsemi og í hvaða mæli er ólögleg. Lögin eru mjög opin og til að geta túlkað þau í hverju tilviki og sannreynt brot þurfa samkeppnisyfirvöld að fara í gegnum mikla vinnu við að skilgreina. Hver er markaðurinn? Hvað var gert? Hver voru áhrifin af því? Að okkar mati hefur Samkeppniseftirlitinu mistekist þetta.

Samkeppniseftirlitið hefur án efa gert margt gott. Mjólkursamsalan hefur margoft að fyrra bragði leitað til Samkeppniseftirlitsins um leiðbeiningar vegna mála til þess að vera fullviss um að hún feti sig áfram með réttum hætti.

Það er svona svipað eins og þú stöðvir lögregluþjón til að fullvissa þig um að þú megir aka tiltekinn vegaspotta. Munurinn er bara sá að lögregluþjónninn styðst við skýr umferðarlög og á auðvelt með að leiðbeina þér, en samkeppnisyfirvöld eiginlega geta ekki eða vilja ekki veita slíkar leiðbeiningar.“

Einar þvertekur fyrir að MS hafi vitað að óvissa gæti ríkt varðandi fyrirkomulag á verðlagningu í skilmálalausum viðskiptum með mjólk annars vegar og miðlun á mjólk í framleiðslusamstarfi hins vegar.

„Þetta er eitt af því sem við höfum aldrei leitað til Samkeppniseftirlitsins með og töldum aldrei á gráu svæði enda skýrt í búvörulögum. Í 71. grein búvörulaganna segir að fyrirtæki sem eru undir þessum lagaramma og lúta opinberri verðlagningu af því tagi sem við gerum megi vinna saman og deila kjörum. Það hefur einfaldlega aldrei annað hvarflað að okkur en að fyrirkomulag á samstarfi MS og KS hafi verið í fullu samræmi við búvörulögin.“

Lækkun kostnaðar og raunverðs til neytenda

„Mjólkursamsölunni og KS er skylt að sækja mjólk á alla bæi á landinu, hvar sem þeir eru, svo lengi sem þeir framleiða ákveðið lágmarksmagn. Á hverju ári eru farnar um 80 þúsund ferðir heim á sveitabæi til að sækja mjólk. Þessi söfnun, mjólkurkaupin og birgðastýringin sem þessu fylgir er langdýrasti þátturinn í rekstri MS. Dreifing afurða um landið er einnig dýr en hún er lögum samkvæmt á sama verði til smásala hvort sem þeir eru staðsettir á Vestfjörðum eða í Reykjavík.

Það er eðlilegt að menn taki fyrirkomulag eins og þetta til endurmats reglulega.  Landbúnaðarráðherra hóf það endurmat í fyrra og brátt er að vænta skýrslu hagfræðinga sem verður grunngagn í slíku mati. Það er hins vegar óheppilegt með hvaða hætti niðurstaða Samkeppniseftirlitsins hefur blandast í þessa umræðu. Í fyrsta lagi teljum við þessa niðurstöðu ranga. Eftirlitið hefur sjálft tekið þátt í pólitískri baráttu gegn búvörulagarammanum í um áratug. Það hefur ekki skilað árangri og þá kom þessi niðurstaða. Nú bíðum við niðurstöðu áfrýjunar málsins. En svona mál má ekki verða meginatriðið í umræðu um búvörulögin, sem fyrst og fremst varða hagsmuni neytenda og bænda.

Hugmyndin að baki því að veita öllum fyrirtækjum í mjólkuriðnaði undanþágu frá samkeppnislögum hvað samstarf varðar byggir á því að ábatinn af rekstrinum, með aðhaldi frá verðlagsnefnd búvöru, skili sér til bænda og neytenda. Það hefur gerst,“ segir Einar Sigurðsson, forstjóri Mjólkursamsölunnar, að lokum.