Stuðningskerfi landbúnaðarins - II hluti

Í fyrri grein lýsti höfundur þeirri skoðun sinni að þörf væri á umfangsmikilli endurskoðun á stuðningskerfi landbúnaðarins. Meginástæðan er sú að þær greinar sem njóta mests stuðnings eru komnar út úr löngu tímabili samdráttar og aðlögunar að innlendum markaði og inn í umhverfi sem einkennist af vexti og hefur mun meiri tengingar við erlenda markaði. Þetta á enn frekar við um sauðfjárræktina en mjólkurframleiðsluna, sem fjallað var um í síðustu grein.

 

Þótt heildarstuðningur við sauðfjárræktina sé nokkru minni en stuðningurinn við mjólkurframleiðsluna, þá er hann meiri hlutfallslega séð. Um helmingur framleiðslutekna sauðfjárbænda er í formi stuðnings og greiðslurnar eru að langmestu leyti beintengdar framleiðslu kjöts. 

 

Þar sem stuðningur til mjólkur- og sauðfjárframleiðslu er oft settur undir einn hatt er ástæða til að benda á nokkur atriði þar sem skilur á milli. Í fyrsta lagi er ekki opinber verðlagning á lambakjöti eins og er á mjólk. Hvorki til framleiðenda né á heildsölustigi. Sláturhúsin semja einfaldlega við bændur um tiltekið verð og taka svo á sig áhættuna af því að selja afurðirnar. Þannig er nokkuð virk samkeppni, bæði um verð til bænda og sölu afurða, innan lands sem utan. Því betra verð sem sláturhúsin fá fyrir kjötið á markaði, því betra verð geta þau boðið bændum og þannig dregið að sér fleiri viðskiptavini. 

 

Annar munur á mjólkur- og sauðfjárkerfinu er að beingreiðslur út á greiðslumark eru aðeins um 50% af heildargreiðslum í sauðfjárrækt á meðan þær eru yfir 85% af heildargreiðslum í nautgriparækt. Þetta tvennt; enginn kvóti á innanlandsmarkað og minna vægi greiðslumarks, hefur haft í för með sér að verð á greiðslumarki er ekki sami þröskuldur fyrir nýliða og það er í mjólkurframleiðslu.

 

 

Beingreiðslukerfin þrjú

 

Af ýmsum ástæðum – hluta til sögulegum – eru þrjú stuðningskerfi í kindakjötsframleiðslunni, sem öll eru í eðli sínu beingreiðslukerfi. Hið fyrsta er greiðslumarkskerfið. Til að eiga rétt á stuðningi þurfa bændur að eiga greiðslumark og að eiga tiltekinn fjölda kinda. Það er þannig ekki krafa um framleiðslu eins og er í mjólkurframleiðslunni, heldur einungis eignarhald. Þetta kerfi er því í raun alls ekki framleiðslutengt en líkist frekar gripagreiðslukerfi og mætti velta því fyrir sér að umbreyta því, að minnsta kosti að hluta, í gripagreiðslur og spara þannig bændum fjárbindingu í greiðslumarki. Þess má geta að fram til árins 2013 var Evrópusambandið með beingreiðslukerfi í sauðfjárrækt þar sem árleg greiðsla var um 4.000 íslenskar krónur á kind.

 

Næststærsta kerfið í sauðfjárrækt er kennt við gæðastýringu en um 25% af greiðslum til greinarinnar fara um þetta kerfi. Til að fá aðgang að gæðastýringarkerfinu þurfa bændur að uppfylla nokkuð ítarlegar kröfur um skráningar, kynbótaskýrsluhald og fyrirkomulag beitar. Að þessu uppfylltu er greitt út á það magn kjöts sem kalla má „gott lambakjöt“. Gæðastýringarkerfið er að mörgu leyti ágætt, en þar sem langstærstur hluti kjötframleiðslunnar er innan kerfis má velta fyrir sér hvort það feli raunverulega í sér nægjanlega sérstöðu til að standa undir nafni. Almennt má halda því fram að kerfi, sem hafa að markmiði að skapa sérstöðu á markaði eða í framleiðslu, verði að vera það ströng að innan við helmingur framleiðenda geti uppfyllt kröfur þeirra. Að öðrum kosti fer „sérstaðan“ að verða hin almenna regla.

 

Þriðja, og minnsta beingreiðslukerfi kindakjötsframleiðslunnar, er svokallað „sölu- og markaðsgjald“ sem áður rann til sláturleyfishafa en hefur um nokkurra ára skeið verið greitt út á allt innlagt kindakjöt (þar með talið lambakjöt, að sjálfsögðu). Erfitt er að sjá að þetta kerfi hafi sjálfstæðan tilverugrundvöll og eðlilegast væri að sameina það einhverju hinna kerfanna við næstu endurskoðun.

 

Til viðbótar við þessi þrjú stuðningskerfi fyrir kjöt, er veittur stuðningur fyrir ullarframleiðslu, sem er því miður nauðsynlegur því heimsmarkaðsverð á ull er svo lágt að eina leiðin til að tryggja framboð á íslenskri ull fyrir íslenskt handverk er að veita ríkisstuðningi til framleiðenda. 

 

Á stuðningur að vera framleiðslutengdur?

 

Langstærsti hluti alls stuðnings við íslenskan landbúnað er beintengdur við framleiðslu á kúamjólk og kindakjöti. Það er full ástæða til að staldra við og velta fyrir sér hvort þetta sé æskilegt, sérstaklega þar sem flest okkar nágrannalönd hafa dregið verulega úr framleiðslutengdum stuðningi og alþjóðlegir samningar um landbúnaðarstuðning (á vegum WTO) ganga að jafnaði út á að draga úr framleiðslutengdum stuðningi.

 

Hagfræðin segir okkur að framleiðslutengdur stuðningur sé slæmur því hann býr til falskt verð á vörunni, sem skapar hvata hjá framleiðendum til að framleiða meira en raunverulega er markaður fyrir. Til að vinna á móti því er settur á kvóti, sem aftur fær verðgildi, sem skapar óhagræði fyrir framleiðendur. 

 

Ein rökin fyrir framleiðslutengdum stuðningi hérlendis er að hann sé nauðsynlegur til að framleiðsla anni innlendri eftirspurn og tryggi þannig fæðuöryggi þjóðarinnar. Þetta á sérstaklega við um mjólkurframleiðsluna þar sem skýr greinarmunur er gerður á framleiðslu fyrir heimamarkað og til útflutnings. Vandamálið við þessa röksemdafærslu er að jafnvel þótt segja megi, út frá sjónarmiðum fæðuöryggis, að á Íslandi eigi að vera mjólkur- og kjötframleiðsla, þá er ekki sjálfgefið að framleiðslan þurfi að tryggja 100% af núverandi neyslumynstri. Og af hverju einungis mjólk og kindakjöt, en ekki t.d. bygg og kartöflur, sem líka eru mikilvægar fæðutegundir?

 

Fæðuöryggisrökin hafa vissulega ákveðið gildi fyrir einangraða eyþjóð, en til að þau séu trúverðug þarf að ganga lengra í að skilgreina mögulega vá og hvernig best er að fyrirbyggja hana eða bregðast við henni. Eitt af því sem mjög mörg lönd hafa staðnæmst við er verndun ræktunarlandsins og einmitt þess vegna hafa landgreiðslur verið taldar viðeigandi.

 

Önnur rök gegn framleiðslutengdum stuðningi er að hann læsir framleiðendur inni í ákveðnum framleiðslugreinum og torveldar þannig nýsköpun til sveita. Það er til dæmis athyglisvert að ríkið ákveður að greiða bændum um 45 kr. fyrir hvern lítra af mjólk, en einungis ef mjólkin er framleidd með kúm. Velji bóndinn að nota kindur í staðinn fyrir kýrnar fellur stuðningurinn niður. Annað dæmi er byggrækt þar sem stuðningur er mjög lágur, þrátt fyrir að framleiðslan anni ekki innanlandsþörf. 

 

Í Noregi hefur verið farin sú leið að tengja hluta stuðningsins við tilteknar framleiðslugreinar á meðan stærstu stuðningskerfin byggja á landgreiðslum. Innan Evrópusambandsins er hins vegar nánast allur beinn stuðningur tengdur landi. Leið ESB virðist ekki henta mjög vel á svæðum, þar sem aðstæður líkjast því sem við höfum á Íslandi. Við okkar aðstæður er blönduð leið, svipað því sem Norðmenn hafa farið líklegri til að stuðla að stöðugleika og nýsköpun í landbúnaði.  

 

Útflutningur

 

Útflutningur á lambakjöti hefur sveiflast í kringum 30% síðustu ár. Þetta er umtalsvert og sýnir að íslenskir framleiðendur eru samkeppnishæfir að tilliti teknu til ríkisstuðnings. Mynd 3 sýnir verð til bænda í nokkrum Evrópulöndum. Tölurnar eru fyrir það sem kallast „stór lömb“ seinni hluta september 2015. Íslenska talan; 600 kr/kg er fengin af verðlista SS á sama tíma. Ekki fyllilega samanburðarhæf gögn, en nógu góð til að sýna tvennt: Í fyrsta lagi er gríðarlegur munur á verði til bænda í mismunandi löndum og í öðru lagi liggur Ísland nálægt meðaltali Evrópu. 

 

Stundum er gagnrýnt að stuðningskerfi sauðfjárræktarinnar sé opið fyrir því að bændur sem njóta stuðnings geti selt afurðirnar til annarra landa. Við eigum ekki að niðurgreiða kjöt fyrir útlendinga, er mantran. Þetta sjónarmið er að hluta til skiljanlegt og tengist ofuráherslu stuðningskerfisins á framleiðslutengdan stuðning. Ef stuðningurinn tengdist í meira mæli öðrum þáttum svosem viðhaldi ræktarlands, uppgræðslu og svo framvegis, þá væri auðveldara að halda því fram að engu skipti hvar bóndinn seldi sínar vörur, svo framarlega sem hann fengi gott verð fyrir þær. 

 

En það má einnig líta til annarra landa. Danskir bændur, sem eru stórútflytjendur á landbúnaðarafurðum, njóta meiri stuðnings á hvern hektara en meðalbóndinn í Evrópu sbr. mynd 1. Sjónarmiðið um að þjóðerni kaupanda vörunnar eigi að ráða því hvort framleiðandinn fái stuðning eða ekki gildir sannarlega ekki um stuðningskerfi nágrannalandanna. 

 

Lokaorð

 

Sauðfjárrækt á Íslandi nýtur vissulega mikilla styrkja en hins vegar er markaðsstuðningur (PSE) enginn og mikil samkeppni á markaði hefur leitt til þess að afurðaverð til bænda liggur undir meðaltali Evrópulanda. Innflutningshindranir skipta greinina því litlu og útflutningur hefur síðustu ár numið um það bil 30% af framleiðslunni. Stuðningskerfið kallar vissulega á endurskoðun og þar ætti að horfa sérstaklega til aðgerða, sem auka fjárfestingu í greininni, bæta framleiðni og styrkja samkeppnisstöðu greinarinnar á erlendum mörkuðum.

 

Höfundur starfar sem ráðgjafi í landbúnaði og skógrækt hjá Norræna ráðherraráðinu. Greinin endurspeglar ekki endilega viðhorf ráðherraráðsins.