Athugasemdir við drög að reglugerð

Við lestur reglugerðarinnar læddist að manni sá grunur að reglugerðin hafa verið samin af aðilum sem ekki þekkja til íslenskra aðstæðna og stuðst hafi verið við – og meira og minna verið þýtt - beint úr erlendu skjali.

Notkun og þýðing á orðinu Akuryrkja er í engu samræmi við íslensku skilgreininguna á akuryrkju sem er „sú grein landbúnaðar sem fæst við að búa til akra og rækta korn“. Í reglugerðinni er Akuryrkja skilgreind sem: Land sem er nýtt til framleiðslu nytjajurta með íhlutun, svo sem sléttun, framræslu, áburðargjöf, jarðvinnslu, gróðursetningu, sáningu eða öðrum ræktunaraðgerðum. Nýting lands í alla árlega/einæra og fjölæra ræktun. Land þar sem ræktað er: matjurtir svo sem ýmsar korntegundir, baunir, rótarávextir, grænmeti; plöntur sem nýttar eru til iðnaðar, ávextir, blóm og fóðurjurtir, fræ og ungplöntur. Sú skilgreining sem virðist bætt við að átt sé einnig við „fjölæra ræktun, .. baunir .. ávextir..“ segir manni að þeir sem skrifuðu þessa reglugerð skildu ekki hvað reglugerðin átti að fjalla um. Akur er land þar sem ræktaðar eru, að jafnaði, einærar jurtir, að langmestu leiti korntegundir sem eru einærar - og akur er að jafnaði „ber“ (jarðvegur óvarinn – án gróðurs) hluta árs. Land sem er nýtt til framleiðslu nytjajurta með íhlutun, svo sem sléttun, framræslu, áburðargjöf, jarðvinnslu, gróðursetningu, sáningu eða öðrum ræktunaraðgerðum með fjölærum tegundum gengur undir heitinu tún. Ekki er reynt að skilgreina það sem þarna getur komið á milli – sem er áburðargjöf, gróðursetning og sáning í á óræktuðu landi undir formerkjum landgræðslu, en samkvæmt skilgreiningu reglugerðarinnar er það akuryrkja og ætti því að flokkst sem slík og fá umfjöllun undir „akuryrkju“.

Mynd 2. Skriður í Útkinn sem falla úr friðuðu landi – skógrækt/lúpína.

Landnýting

Þekkingaleysið og hin slæmu vinnubrögð við samningu reglugerðarinnar endurspeglast einnig í skilgreiningunni sem gefin er á orðinu „landnýting“ þar sem segir: Landnýting: Hverskonar nýting lands í þágu mannsins m.a. til beitar, akuryrkju, skógræktar, umferðar fólks og ökutækja og framkvæmda. Samkvæmt þessu ætti reglugerð sem ber það almenna heiti „um leiðbeiningar og viðmið um sjálfbæra Landnýtingar“ að taka einnig til annarra þátta sem samkvæmt skilgreininunni eru landnýting, og í dag mun mikilvægari, umfangsmeiri og áhrifarmeiri en beit og „akuryrkja“, þe. skógrækt og umferð fólks og ökutækja sem og allar framkvæmdir. Við skoðun kemur hins vegar í ljós að aðeins lítillega er minnst á umferð fólks og ökutækja sem og framkvæmdir, en reglugerðin fjallar nær eingöngu um beit og akuryrkju. Athyglisvert er að skógrækt er alfarið sleppt.

Loftslagsmál

Í 2. gr. er minnst sérstaklega á loftslagsmál en þar segir:.. „að leggja mat á ástand og stöðu gróður- og jarðvegsauðlindarinnar hverju sinni, m.a. í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist og vera í samræmi við ákvæði um losunarbókhald Íslands sbr. lög nr. 70/2012 um loftslagsmál.“ Verður það að teljast til furðu og að vera alvarlegur vankanti á reglugerð um landnýtingu að ekki sé einnig fjallað um skógrækt þar sem heiti reglugerðarinnar er „..leiðbeiningar og viðmið um sjálfbæra landnýtingu“ þar sem skógur og skógrækt hefur verið skilgreind af ráðuneyti Umhverfismála og Umhverfisráðherra sem lykillinn að sjálfbærri landnýtingu og lausnin til að mæta alþjóðlegum skuldbindingu Íslands í loftslagsmálum.

Þetta innra ósamkvæmi í reglugerðinni vekur furðu.

Beitarland

Við lestur 3. gr. – Orðskýringar vakna enn frekari efasemdir um vinnubrögð við vinnslu og skrif reglugerðarinnar. Við skilgreiningu á Beitarlandi er sagt að þar sé verið að tala um „graslendi“ og er í því sambandi vitnað í mjög gamlar og algjörlega úreltar skýrslur (IPCC 2003 og 2006) – hartnær 20 ára gamlar. Í beitarhlutanum eru þetta einu heimildirnar sem vitnað er í og vekur það upp ágengar spurningar um heimildaröflunina við vinnslu reglugerðarinnar.

Reglugerðinni er ætlað að ekki aðeins að vinna með mun nákvæmari flokkun lands (NI – vistgerðir), heldur einnig er skilgreint mun nákvæmari eining – kallað visteining- sem ekki á sér stoð í neinum skjölum, heimildum eða rannsóknum að séð verður, án allra heimilda. Þarna er aftur innar misræmi í reglugerðinni – skali við flokkun lands – þar sem á einum stað er notast við skilgreiningu sem flokkar meira og minna allt „opið“ land saman (sem graslendi) og svo á öðrum stöður þar sem talað er um að flokka land í minni einingar en vistgerðir; þe. visteiningar.

Skilgreiningin á Landhnignun er góð og gild – þar sem nefnt er minnkandi frumframleiðni lands og minnkandi liffræðilegs fjölbreytileika. Hins vegar skín í gegnum alla reglugerðina algjört skilningarleysi á eðli og áhrifum beitar á gróður og vistkerfi og algjört þekkingarleysi á rannsóknum síðustu 30-40 ára. Í drögunum í heild sinni er gengið úr frá því að að beit leiði til minni frumframleiðni og líffræðilegs fjölbreytileika. Þessi grunn hugmyndafræði reglugerðarinnar er meira en hálfrar aldar gömul og hefur löngu verið kastað fyrir róða. Endurteknar rannsóknir síðari ára sýna, þvert á móti, að létt til miðlungsmikil beit leiði til meiri framleiðni og fjölbreytileika, bæði plantna og dýra en að friðun lands fyrir beit leiðir, til lengri tíma, til minni framleiðni og minni fjölbreytileika. Í viðauka beitarnýtingarkafla reglugerðarinnar er ekki vitnað í eina einustu heimild, þó að staðhæft sé „að mat á ástandi lands og sjálfbærni beitar skuli byggð á „viðurkenndum vísindalegum grunni“. Ekki er hægt að átta sig á því hvaða „vísindalegi grunnur“ það er sem þarna er vitnað í þar sem engin er heimildin. Staðhæfingin um að byggt sé á vísindalegum grunni án þess að vitnað sé í eina einustu vísindalegu niðurstöðu gerir það að verkum að trúverðuleiki fyrirhugaðar reglugerðar er enginn og nægir eitt sér til að reglugerðinni sé alfarið hafnað og að hún ætti að vera dregin til baka. Það er grundvallarkrafa við alla ákvarðanatöku og skipulagsgerð, eins og þeirrar sem hér er til umfjöllunar, að „vísindalegur“ trúverðuleiki sé til staðar og að sá vísindalegi grunnur sé viðurkenndur af fagaðilum. Sú viðurkenning er almennt fengin með birtingu í viðurkenndum, ritrýndum tímaritum. Þúsundir ritrýndra greina um áhrif beitar á gróður, framleiðni, vistkerfi ofan jarðar og neðan o.fl. er að finna á hinum alþjóðlega viðurkennda vef ISI. Enga rannsókn á skaðlegum áhrifum beitar á vistkerfi Íslands er þar að finna. Að byggja reglugerð á óritrýndum skýrslum með fullyrðingum á áhrifum beitar án beinna rannsókna á beit eru ekki aðeins slæm vinnubrögð heldur einnig skaðleg vinnubrögð.

Nokkrar íslenskar heimildir um rannsóknir á beit á Íslandi er hægt að vitna í. Í grein Bryndísar Marteinsdóttur, núverandi verkefnastjóra GróLindar, Isabel C Barrio og Ingibjargar S Jónsdóttur „Assessing the Ecological Impacts of Extensive Sheep Grazing in Iceland „ frá 2017 kemur fram sú niðurstaða að: A better understanding of the ecological impacts of sheep grazing is required to inform sustainable grazing practices adapted to the local conditions of this region. Engar nýjar niðurstöður hafa verið birtar frá 2017 sem hafa auka þekkingu á áhrifum sauðfjárbeitar sem hægt er að nota sem grundvöll reglugerðar sem þeirra sem hér um ræðir.

Sú fullyrðing að betri þekking sé nauðsynleg til að hægt sé að meta áhrif sauðfjárbeitar á vistkerfi Íslands stendur því enn og því vekur það furðu að reglugerð eins og sú sem er hér til umfjöllunar skuli vera lögð fram með þeirri hugmyndafræði sem þar er lögð til grunna.

Mynd 3 Skriða sem féll á Seyðisfjörð 2020 úr friðaðri lúpínubreiðu ofan við bæinn.

Frá 2017 hafa verið birtar niðurstöður tveggja rannsókna sem skoðuðu áhrif beitar á uppgræðslur á afréttum á miðhálendinu – báðar á yfirstandandi ári. Báðar þessar rannsóknir komast að sömu niðurstöðu – að beit hafi ekki neikvæð áhrif á uppgræðslur. Mulloy o.fl. 2021 fundu engan mun á friðuðu og beittu vel grónu og lítt grónu landi „grazing exclusion alone had no effect in either habitat“ . Í nýbirtri rannsókn Sigríðar Jónsdóttur (2021) „Beittar uppgræðslur á hálendi Íslands“ kemur fram að beitin hafi, ef eitthvað, fremur jákvæð áhrif á uppgræðslur á afréttum. Þá má einnig benda á rannsóknir undirritaðrar, Önnu Guðrúnar Þórhallsdóttur og Jóns Guðmundssonar á magni kolefnis í jarðvegi á Íslandi (yfirstandandi – óbirt gögn) sem gefa sterklega til kynna að beitiland sem hefur verið friðað um tíma (>30 ár) hefur minna kolefni í jarðvegi en beitt land. Er sú niðurstaða reyndar í samræmi við fjölmargar erlendar rannsóknaniðurstöður sem hafa verið að birtast á seinni árum.

Þá hafa margendurteknar erlendar rannsóknir á beit sýnt að beit er ekki aðeins nauðsynleg til að viðhalda graslendi, heldur einnig að þétta svörðinn og auka uppskeru með aukinni sportamyndun grasanna og umfangi róta – sjá meðfylgjandi mynd 1.

Í viðauka beitarhluta reglugerðardraganna er gerð grein fyrir mat á ástandi lands og sjálfbærni beitar. Þar virðist gert ráð fyrir því að með friðun aukist hlutfall æðplantna. Hvað a rannsóknir eru lagðar til grunna þessari ályktun? Fjöldi rannsókna á beit á norðurslóðum, t.d. á hreindýraslóðum í Skandinavíu, sýnir, þvert á móti, að með friðun fyrir beit minnkar hlutfall æðplantna í sverði – en mosi tekur yfir. Það er alþekkt í túnum sem ekki eru slegin (beit og sláttur hafa nokkuð svipuð áhrif) að hlutdeild mosa í sverði eykst með tímanum. Þekking á byggingu og lífeðlisfræði grasa og skýrir þetta, þar sem klipping og beit hvetur til sprotamyndunar og þéttingar plöntunnar (sjá t.d. mynd 1). Þá þola mosi og fléttur illa traðk og láta undan við beit sem eykur hlutdeild grasa og annarra æðplantna í sverðinum á kostnað mosa og fléttna.

Þessa þekkingu á byggingu og lífeðlisfræði grasa er líka mikilvægt að hafa í huga þegar metið er hvaða land eigi beita og hvað eigi ekki að beita. Í reglugerðardrögunum kemur fram að ekki skuli beita í hallandi landi og að á svæðum með >30° halla eigi ekki að leyfa beit – að það land skuli friða fyrir beit. En hvað þýðir þessi krafa um friðun fyrir beit í halla fyrir stöðuleika vistkerfa fjallshlíða? Það er nokkuð óumdeilt að við friðun eykst hlutdeild mosa í sverðinum. Mosi hefur ekki eiginlegar rætur og liggur því að mestu ofan á jarðveginum, og hefur einnig mikla getu til að safna í sig vatni (eiginleiki notaður td. í ylrækt). Hærri hlutdeild mosa í halla eykur því verulega hættuna á jarðskriði og jarðsigi í fjallshlíðum. Vegna þessa er mun meiri hætta á aurskriðum í friðuðu landi en beittu, þar sem hlutdeild grasanna er meiri og rótarmassinn þéttari (sjá mynd 1). Hér er vert að benda á að þær jaðrvegsskriður sem féllu td. í Kinn og Útkinn (sjá mynd 2) í októberbyrjun síðastliðnum féllu úr friðuðu eða nær friðuðu landi, en engar skriður féllu á Flateyjardal handan við, enda þar nokkuð jafnbeitt afréttarland. Fyrir nokkrum árum féllu líka skriður í Kinn – þær komu úr Kinnafjalli sem hefur verið friðað til áratuga. Hið sama gildir um skriðurnar sem féllu í Seyðisfirði á síðasta ári– þær komu úr friðuðu landi með lúpínusáningum (sjá mynd 3).

Miklar rannsóknir eru fyrirliggjandi um aðferðir til að styrkja svörð í halla, rannsóknir sem oft eru gerðar vegna ýmissa framkvæmda sem skilja eftir mjög hallandi land, t.d. við vega- og virkjanagerð (sjá td. lista yfir heimildir aftast). Þegar þessar rannsóknir eru skoðaðar er ljóst að þær plöntur sem verið er að nota til að styrkja svörð í halla eru grastegundir.

Eins og að fram kemur að framan styrkist grassvörðurinn við beit. Í Hollandi eru varnargarðar þaktir með grasi og beittir markvisst til að styrkja svörðinn og varnargarðana. Sú hugmynd sem kemur fram í reglugerðardrögunum – að friða skuli land í halla (>20-30°) til að varna jarðvegsrofi sýnir algjört skilnings- og þekkingarleysi á eðli og vistfræði jarðvegs, gróðurs og beitardýra.

Í reglugerðinni er tekið upp nýtt hugtak, Visteining. Visteining er þar skilgreind sem: Samfellt einsleitt landsvæði sem hefur ákveðna eiginleika þannig að það sker sig úr öðrum visteiningum hvað varðar landform og í svörun sinni við landnýtingu. Visteining getur samsvarað eða verið hluti af svæði sem telst til ákveðinnar vistgerðar.

Visteiningar skulu kortlagðar í mælikvarðanum 1:12.000 – 1:100.000. Við lestur þessarar skilgreiningar vaknar sú spurning hvort höfundar reglugerðar hafi yfir höfuð skoðað náttúru Íslands, hvað þá að þeir hafi nokkra þekkingu á því sem þeir eru að setja á blað. Það sem einkennir helst og er ein af sérstöðu Íslenskra vistkerfa og vistgerða eru mósaík – það er mjög mikil fjölbreytni á litlum skala. Mér er stórlega til efnis að hægt sé að finna einsleitt landsvæði – svokallað visteiningu - sem hægt væri að kortleggja í 1:100.000, nema helst ef að kortleggja ætti jökla landsins. Hvar eru fyrirliggjandi rannsóknaupplýsingar um „svörum tiltekinna visteininga“ – eða „einsleits lands sem sker sig úr“ – við landnýtingu? Hvaða landnýtingu er átt við? Skógrækt, ferðaþjónustu? Vistgeta lands er sögð, í reglugerðardrögunum, ráðast af loftslagi, jarðvegi og landslagi. Hér virðist stuðst við löngu úreltar vistfræðihugmyndir kenndar við Clements sem voru afskrifaðar þegar á síðustu öld. Nú vita menn að landnýting fyrri tíma er oft afgerandi (historical legacy) um hvað kemur á eftir. Hvað með uppgræðslur (áburðargjöf) og trjáplantekrur eða skógrækt og vistgetu lands? Hér vantar verulega á að unnið sé með „viðurkenndan vísindalegan grunn“ sem þó er sagt að matið eigi að vera byggt á. Hér er verið að vinna með heimatilbúnar, óljósar og óskilgreindar hugmyndir sem hvergi er hægt að finna neina vísindalega stoð fyrir, en byggja á huglægu, óskilgreindu mati.

Fram kemur í reglugerðinni að ætlunin er að kortleggja svokallaðar „visteiningar“ í skalanum 1:12.000 –1:100.000 og að Landgræðslan komi til með að sjá um þjálfun og réttindi úttektaraðila. Hér virðist ætlunin vera að búa til kerfi með kostnaði sem áætla má að hlaupi á tugum, ef ekki hundruðum milljóna árlega. Ekki aðeins þarf að mennta og þjálfa úttektaraðila, heldur einnig að standa að mjög umfangsmikilli kortlagningu um allt land. Og hér virðist Landgræðsla ríkisins eiga að sitja öllu megin borðsins - . Ekki aðeins virðist Landgræðslan hafa unnið, að meira eða minna leiti, þá reglugerð sem fyrir liggur heldur á Landgræðslan einnig að sjá um bæði framkvæmd og úttekt á öllu verkefninu. Samkvæmt stjórnsýslulögum getur ekki sami aðili komi að máli á öllum stigum – og alls ekki vera úttektaraðili á sjálfum sér. Landgræðslan er framkvæmdastofnun og það er sett verulegt spurningarmerki við það hlutverk að „þjálfa“ og „viðurkenna“ úttektaraðila á þeim verkefnum sem Landgræðslan stjórnar. Að ráðuneyti Umhverfismála leggi slíka stjórnsýslu til, með vitund og vilja Umhverfisráðherra, er til skammar fyrir báða aðila. Almenningur í landinu verður að geta treyst því að ráðuneyti og ráðamenn virði og haldi stjórnsýslulög.

Niðurstaða greiningar á „Drögum að reglugerð um leiðbeiningar og viðmið um sjálfbæra landnýtingu“ er að reglugerðardrögin í heild sinni eru til skammar fyrir ráðuneyti og ráðherra vegna þess þekkingarleysis og þeirra slæglegu vinnubragða sem hún endurspeglar. Virðast reglugerðardrögin helst til þess gerð að færa ótakmarkað vald og fjármagn á borð Landgræðslunnar á komandi áratugum - með einbeittu broti á stjórnsýslulögum.

Vegna þessa er það eðlileg krafa að reglugerðardrögin séu dregin til baka í heild sinni.

Anna Guðrún Þórhallsdóttir,
Cand,agr., MSc., PhD
prófessor í landnýtingu
– sérsvið beitarvistfræði
annagudrun@holar.is