Ísland eftirbátur í stuðningi við nýliðun og fjárfestingu

Ísland stendur öðrum löndum að baki þegar kemur að stuðningi við nýliða í landbúnaði. Bæta þyrfti gögn verulega til mælinga á árangri, segir lektor sem vann skýrslu um stuðningskerfi landbúnaðar. Aðgangur bænda að fjárfestingastyrkjum til framkvæmda og endurbóta er einnig af skornum skammti. Að sögn bænda glatast með því rakin tækifæri til að auka framleiðslu og þar með hlutdeild íslenskra afurða á matvörumarkaði.

Í mars síðastliðnum birti matvælaráðuneytið skýrslu sem Landbúnaðarháskóli Íslands vann að beiðni ráðuneytisins um stuðnings kerfi íslensks landbúnaðar. Í henni er horft til þeirra markmiða sem sett hafa verið, bæði í lögum og landbúnaðarstefnu og gerð er greining á landbúnaðarframleiðslu á Íslandi og íslenska stuðningskerfinu.

Þá er þar að finna lýsingu á stuðningskerfum landbúnaðar í Austurríki, Bretlandi (Englandi og Skotlandi), Finnlandi, Nýfundnalandi í Kanada, Noregi og Svíþjóð. Verkefni skýrsluhöfunda var að skýra út fyrirkomulag landbúnaðarstuðnings á Íslandi og setja hann í samhengi við samanburðarhæf lönd hvað landfræði, loftslag og samsetningu landbúnaðarframleiðslu varðar.

„Auk þess drógum við saman það sem vakti sérstaklega athygli okkar þegar Ísland var skoðað í samhengi við samanburðarlöndin,“ segir Jóhanna Gísladóttir, lektor hjá LbhÍ og einn höfunda skýrslunnar Stuðningskerfi íslensks landbúnaðar: Markmið og leiðir.

Við gagnaöflun fyrir skýrsluna kom Jóhönnu á óvart visst ósamræmi milli þeirra markmiða sem sett hafa verið fram í stefnumörkun í landbúnaði og fyrirkomulags styrkjakerfisins. Hún nefnir sem dæmi þátt nýliðunar í landbúnaði.

Hvað telst góð nýliðun?

Frá því búvörulögin voru sett árið 1993, þar sem finna má markmið um að auðvelda nýliðun og nauðsynleg kynslóðaskipti, hafi mikilvægi nýliðunar verið gegnumgangandi í stefnumarkandi skjölum hins opinbera til dagsins í dag.

„Það má finna áherslu á nýliðun í matvælastefnunni, í landbúnaðarstefnunni, í skýrslum og í greinargerðum. Alltaf er nefnt hversu mikilvægt það sé að nýliðun í greinni sé til staðar.

En þegar reynt er að finna gögn um stöðu nýliðunar þá virðist lítið sem ekkert vera fyrir hendi. Hvaða mælikvarða á að styðjast við til að leggja mat á það hvort nýliðun standi vel eða illa? Hvað telst góð nýliðun? Hvaða stjórntækjum ætlum við að beita til að uppfylla markmið okkar? Eru ríkisstyrkir rétta leiðin? Hvaða kríteríu viljum við að einstaklingar í landbúnaði uppfylli til að hljóta ríkisstyrki sem beinast að því að efla nýliðun?

Nýliðun hefur verið meðal markmiða stjórnvalda mjög lengi en samt virðast ekki vera til staðar skýrir mælikvarðar á árangur í þessum efnum,“ bendir Jóhanna á.

Hún segir því aðkallandi að bæði séu gögn aðgengileg og verkferlar skýrir varðandi það hver eigi að safna þeim og leggja mat á þau, svo hægt sé að fylgjast með árangri þeirra aðgerða sem farið verður í til að efla nýliðun í landbúnaði.

Leggja til að nýliðunarstuðningur verði stóraukinn

Minna en eitt prósent af heildarstuðningsgreiðslum til landbúnaðar á Íslandi á grundvelli búvörusamninga fer í stuðning fyrir nýliðun í landbúnaði. Í skýrslunni segir að hlutfallið sé töluvert minna en í samanburðarlöndunum. Í ár verður 191 milljón króna úthlutað til nýliða úr ríkissjóði á grundvelli rammasamnings um almenn starfsskilyrði landbúnaðarins.

Stuðningurinn er auglýstur og umsækjendur geta skilað inn rafrænni umsókn fyrir 1. september ár hvert.

Um 684 milljónum króna var ráðstafað til 226 aðila vegna þessa nýliðunarstuðnings á árunum 2017– 2023 samkvæmt upplýsingum frá matvælaráðuneytinu. Stuðningur getur að hámarki numið 20 prósentum af heildarfjárfestingakostnaði á ári og aldrei meira en níu milljónum króna.

Styrkurinn er veittur einu sinni á ári.

Í fyrrnefndri skýrslu um stuðningskerfi íslensks landbúnaðar leggja skýrsluhöfundar til að nýliðunarstuðningur verði stóraukinn við komandi endurskoðun landbúnaðarstuðningskerfisins á Íslandi.

Til grundvallar tillögunni er sagt frá því að í sameiginlegu landbúnaðarstefnu Evrópusambandsins (ESB) sé kveðið á um að stuðningur til nýliða skulu nema að minnsta kosti þremur prósentum af heildargreiðslum hvers lands. Þar er hægt að fá nýliðastuðning í formi beingreiðslu, aukins fjárfestingastuðnings og sem sérstaka eingreiðslu til nýliða.

Ef sambærileg skilyrði væru á Íslandi myndi það svara til 450– 500 milljónum króna á ári, eða nær þrefaldri þeirri upphæð sem
nýliðunarstuðningurinn er í dag.

Hlutfall yngri bænda ekki vitað

Rýnt er í landbúnaðarstuðning í Austurríki í skýrslunni og það tiltekið að vel hafi gengið að stuðla að nýliðun þar, en hlutfall bænda undir 40 ára aldri sé nú 22,2 prósent á móti 10,7 prósentum í ESB. Í Austurríki er nýliðastuðningurinn svipaður og gerist og gengur í Evrópusambandinu.

Hlutfall bænda á Íslandi sem eru 40 ára eða yngri liggur ekki fyrir.

Í svari matvælaráðuneytisins við fyrirspurn segir að til að fá sem skýrasta mynd af nýliðun í landbúnaði þurfi að vinna sérstaka greiningu þar sem stuðst væri við gögn frá fleiri opinberum aðilum en ráðuneytinu. Hægt er að sjá aldur þeirra sem fá stuðningsgreiðslur en þær upplýsingar gefi þó ekki rétta mynd, því í þeim gögnum komi ekki fram aldur þeirra sem starfa í landbúnaði, einungis handhafa stuðningsgreiðslna. Einnig hafi færst í vöxt að búrekstur sé færður í lögaðilaform, eins og einkahlutafélög. Upplýsingar um eigendur þeirra félaga eru ekki fyrirliggjandi hjá ráðuneytinu.

Bændasamtökin hafa safnað saman ýmsum gögnum um handhafa opinberra greiðslna.

Samkvæmt þeim fengu 2.863 aðilar greiðslur árið 2021 en aldur þeirra sem greiðslurnar hlutu er eingöngu gefinn upp hjá 1.282 einstaklingum. Af þeim voru 88 fjörutíu ára eða yngri eða 6,9 prósent. Þetta gefur þó ekki skýra sýn á raunverulega aldursskiptingu bænda á Íslandi í dag en gefur einhverja vísbendingu um aldursskiptingu bænda.

„Oft er verið að tala um meðalaldur bænda en það er síðan spurning hvaða mynd það gefur okkur. Ég held til dæmis að eldri bændur séu oft með minni bú, þannig þá má spyrja sig hvort við ætlum að mæla nýliðun eftir fjölda bænda eða eftir framleiðslu.

Ef yngri bændur eru oftar með stærri bú eins og þróunin er, þá telur það. Samt sem áður held ég að við eigum nokkuð í land með að vera með einhverja eðlilega endurnýjun í bændastéttinni, enda hefur framleiðsla landbúnaðarafurða heilt yfir staðið í stað til lengri tíma eða dregist saman,“ segir Steinþór Logi Arnarson, formaður Samtaka ungra bænda.

Ísland sé eftirbátur

„Það er svolítið afgerandi hve litlu hlutfalli heildarstuðningsgreiðslna til landbúnaðar hefur verið beint til nýliða, sérstaklega þegar horft er á það í samanburði við Norðurlönd og Evrópu. Í landbúnaðarstefnu ESB er lagt upp með þrjú prósent hlutfall en hér erum við með ákveðinn pott, nýliðunarstuðning, sem er nokkuð innan við eitt prósent. Ísland er því talsverður eftirbátur í þessum efnum,“ segir Steinþór Logi.

Hann bendir einnig á afgerandi niðurstöður ráðuneytisstjórahóps vegna fjárhagsvanda landbúnaðar frá desember á síðasta ári en þar var ákveðið að grípa sérstaklega unga bændur með 600 milljóna króna stuðningi. Honum var skipt niður á þá sem hlotið höfðu nýliðunarstuðning á árunum 2017– 2023 en þeir voru 206 talsins og höfðu fjárfest fyrir 15,6 milljarða króna á þessum árum.

„Það sýndi sig að sá hópur sem höfðu fengið fjárfestinga- eða nýliðunarstuðning á síðustu árum voru þeir bændur sem stóðu hvað höllustum fæti og standa enn í þeim aðstæðum sem nú eru. Þetta er hlutfallslega skuldsettasti hópurinn og því viðkvæmastur fyrir þeim miklu vaxtahækkunum sem hafa gengið yfir til að mynda, fólk sem hefur nýlega tekið við búi eða fjárfest,“ segir Steinþór Logi.

Fyrir utan hinn opinbera stuðning geta nýliðar sótt um sérstök kynslóðaskiptalán hjá Byggðastofnun. 

„Þetta eru lánaleiðir sem verið er að endurnýja um þessar mundir sem við vonum að verði betrumbætt. Þetta aðgengi að níutíu prósentum af fjárfestingunni þýðir að nýir bændur þurfa aðeins að leggja út tíu prósent í eigið fé, sem munar um minna þegar lagt er í svo miklar fjárfestingar.“

Meðalfjárfestingarnar að baki umsóknum í nýliðunarstuðning sé um hundrað milljónir króna. „Það eru ekki óalgengar upphæðir sem við sjáum á jörðum sem eru í búrekstri með einhvern húsakost.

Þetta er svolítið ríflegra en að kaupa sér fyrstu íbúð í Reykjavík meira að segja,“ segir Steinþór Logi.

Búgreinatengdur fjárfestingastuðningur

Í fyrrnefndri skýrslu, Stuðningskerfi íslensks landbúnaðar: Markmið og leiðir, er einnig farið ofan í fyrirkomulag fjárfestingastuðnings. Hann reynist lágur samanborið við önnur lönd. Algengt sé að sjá í kringum fimm prósent af heildarstuðningsgreiðslum eyrnamerkt fjárfestingum og þróunarstarfi á bújörðum.

Hér reiknast eiginlegur fjárfestingastuðningur til 2,7 prósenta hlutfalls af heildarstuðningsgreiðslum.

Fjárfestingastuðningurinn er veittur vegna framkvæmda sem stuðla eiga að hagkvæmari búskaparháttum, bættum aðbúnaði gripa og aukinni umhverfisvernd.

Fjárfestingastuðningur hér er takmarkaður við tvær búgreinar eins og er; nautgriparækt og sauðfjárrækt. Hægt er að sækja um stuðning til sömu framkvæmdar í allt að þrjú ár samfleytt.

Árið 2024 er úthlutað 268 milljónum króna í fjárfestingastuðning í nautgriparækt, og 238 milljónum króna í fjárfestingastuðning í sauðfjárrækt. Fyrir helgi tilkynnti matvælaráðuneytið um úthlutun þessara styrkja.

Stuðningshlutfallið reyndist 5,4 prósent miðað við 5 milljarða króna fjárfestingu umsækjenda í nautgriparækt og 11 prósent miðað við 2,2 milljarða króna fjárfestingu í sauðfjárrækt.

Í skýrslunni kemur fram að það sé óvanalegt að sjá fjárfestingastyrki svo rækilega búgreinatengda og hér er, þótt algengt sé að skilyrða hvers konar fjárfestingar eru studdar. Stuðningur er þó oftast þvert á búgreinar í formi þróunarstuðnings. Þá er stuðningshlutfallið oftar en ekki mun hærra en gengur og gerist hér á landi. Á árunum 2017–2023 greiddi ríkið rúmlega 1,5 milljarða króna í fjárfestingastuðning í nautgriparækt vegna framkvæmda sem kostuðu 24,7 milljarða króna samkvæmt umsóknum. Á árunum 2018–2023 var úthlutað tæplega 343 milljónum króna í gegnum fjárfestingastuðning í sauðfjárrækt vegna framkvæmda sem kostuðu tæplega 2,7 milljarða króna. Á árunum 2019–2021 var einnig úthlutaður fjárfestingastuðningur í svínarækt en markmið stuðningsins var að auðvelda sérstaklega smærri svínabúum að hraða því að standast nýjar aðbúnaðarreglugerðir um velferð svína.

Veitt var um 280 milljónum króna á þessum árum vegna framkvæmda sem kostuðu tæplega 9 milljarða króna skv. umsóknum. Af þessu leiðir að á árunum 2017–2023 hafa framleiðendur í nautgriparækt notið 71,4 prósent þess fjárfestingastuðnings sem í boði er á grundvelli búvörusamninga, sauðfjárbændur nutu 15,7 prósent stuðningsins og svínabændur 12,9 prósent.

Gríðarleg fjárfestingaþörf

„Við teljum mikilvægt að hægt sé að sækja um styrki til fjárfestinga óháð því hvaða búgrein á í hlut. Við bindum vissulega vonir við að þessu verði breytt þegar núverandi búvörusamningar renna sitt skeið árið 2026,“ segir Ingvi Stefánsson, formaður búgreinadeildar svínabænda hjá Bændasamtökum Íslands.

Þeir tímabundnu styrkir sem í boði hafi verið til svínabænda hafi ekki verið greiddir út af fullu, en Ingvi segir að 440 milljónir króna hafi verið í boði. „Skýringin á því er fyrst og fremst sú að erfiðlega gengur að fá öll tilskilin leyfi fyrir uppbyggingu nýrra svínabúa.“

Fjárfestingaþörfin í greininni sé þó gríðarleg. „Ef tekið er mið af kostnaði við þær framkvæmdir sem nú eru í gangi má gera ráð fyrir að fjárfestingaþörf greinarinnar sé á bilinu 6–8 milljarðar. Ný reglugerð um velferð svína frá árinu 2015 gaf svínabændum tíu ára tímaramma til að bæta aðbúnað.

Því miður er fyrirséð að greinin í heild sinni verður ekki búin að gera þær breytingar sem krafist er innan tilskilins tíma, sem er um næstu áramót. Við höfum í liðsinni við Bændasamtökin ítrekað vakið athygli á þessari alvarlegu stöðu við stjórnvöld. Málið er nokkuð flókið en til einföldunar má segja að hin ýmsu ráðuneyti hafi á síðustu 10 til 20 árum búið þannig um hnútana að það er nánast að verða ógerningur að fara í framkvæmdir til að viðhalda núverandi framleiðslu innanlands. Við sjáum afleiðingarnar nú þegar. Innlend framleiðsla hefur að mestu staðið í stað síðustu 10 til 12 árin, en á sama tíma hefur innflutningur stóraukist,“ segir Ingvi.

Stuðningur sem gæti aukið framleiðslu

Garðyrkjubóndinn Halla Sif Svansdóttir Hölludóttir hjá Sólskins grænmeti segir svipaða sögu af fjárfestingaþörf í garðyrkjuframleiðslu. „Það er risastórt gat á markaðnum fyrir aukna framleiðslu en það er enginn stuðningur fyrir hendi til að gera neitt í því. Ég gæti örugglega þrefaldað húsin mín og fyllt það af grænmeti sem myndi allt seljast, en fjárfestingarnar eru mjög dýrar og það er ekkert eftir í rekstrinum til að fjármagna framkvæmdirnar.“

Hún nefnir sem dæmi uppfærslu á ljósabúnaði sem hún segir tímabæran á stöðvunum sínum. Nýr búnaður myndi skila yfir 20 prósentum meiri uppskeru yfir árið, en hún hafi ekki getu til slíkrar fjárfestingar núna.

Hún nefnir einnig fjárfestingar vegna tækjakaupa en slíkur stuðningur er ekki fyrir hendi handa bændum. „Ég myndi gjarnan vilja hafa aðgang að sjóð sem myndi styðja mig við að koma upp aðstöðu til að vinna afurðirnar mínar og bæta geymsluþol. Ef ég gæti til að mynda unnið blómkálið og selt sem frystivöru gæti ég stóraukið framleiðsluna mína. Það sama má segja um selleríið. Þá væri hægt að gera útiræktun hagkvæmari með því að tækjavæða ýmsa þætti betur en það er bara ekkert svigrúm í dag.“ Hún segir að stuðningurinn gæti þess vegna verið í formi hagkvæmra lána frá ríkinu. „Við gætum aukið hlutdeild innlendrar matvælaframleiðslu verulega en það virðist vera einhver ómöguleiki í kerfinu núna, sem er svo glatað.“ Halla bendir á að í Hollandi geti garðyrkjuframleiðendur sótt í sérstaka framkvæmdastyrki sem helgaðir eru umhverfismálum. „Þar er hægt að sækja fjármagn í ýmislegt sem gerir reksturinn umhverfisvænni, til dæmis fyrir kaupum á búnaði til að endurnýta áburðarvatnið, til að skipta yfir í LED ljós eða setja upp gardínur í húsunum til að halda hitanum inni á veturna.“

Allar þessar aðgerðir stuðla að sjálfbærari rekstri. „Mér finnst að ríkið ætti að styrkja framleiðendur í slíkum verkefnum, því þetta er ekki aðeins stórt umhverfismál heldur myndi þetta styrkja rekstrargrundvöll okkar töluvert.“

Fjárfestingastuðningur í samanburðarlöndum

Í Evrópu úthlutar Evrópski landbúnaðarsjóðurinn fyrir byggðaþróun (e. EAFRD) fjárfestinga stuðning á bújarðir. Stuðningshlutfallið er almennt 40 prósent af fjárfestingunni, en getur orðið allt að 75 prósentum á skilgreindum jaðarsvæðum. Þá geta nýliðar fengið 20 prósenta stuðning aukalega ofan á aðrar fjárfestingastuðningsgreiðslur.

Í skýrslunni er Finnland nefnt sem dæmi um land sem styður ríkulega við fjárfestingar til framkvæmda á bújörðum. Þar nemur slík úthlutun ríflega átta prósentum af heildarstuðningsgreiðslum til landbúnaðar. Meginhlutinn er almennur stuðningur til að stuðla að hagræðingu eða auknum gæðum landbúnaðarframleiðslu sem eflir samkeppnishæfni og arðsemi búrekstrar. Verkefni sem njóta stuðnings geta falið í sér nýbyggingu, stækkun eða endurnýjun framleiðslubygginga og fjárfestingu í nýrri tækni.

Hámarksfjárhæð styrks til fjárfestinga er á bilinu 25–35 prósent af styrkhæfum kostnaði. Í ákveðnum tilfellum getur hann orðið hærri, t.d. þegar nýliðunarstuðningur bætist við.

Stuðningurinn fer þó aldrei yfir 50 prósent. Í Svíþjóð nemur fjárfestingastuðningur að jafnaði um 6,5 prósentum af heildarstuðningi við landbúnað þar í landi og getur numið allt að fjörutíu prósentum af heildarfjárfestingu ungra bænda. Í Noregi eru tíu prósent heildarstyrkja til landbúnaðar í formi þróunarstuðnings og er helmingur hans skilgreindur fjárfestingastuðningur.

Trygg afkoma eykur fjárfestingu

„Við vitum að fjárfestingastuðningur fyrir landbúnaðinn er of lítill í dag,“ segir Trausti Hjálmarsson, formaður Bændasamtaka Íslands. Nú þegar vilja Bændasamtökin hefja samtal við ríkið um stuðningskerfi í landbúnaði sem taka á við núverandi búvörusamningum í ársbyrjun 2027.

„Við verðum að hafa opin augun fyrir því að nýir búvörusamningar ýti undir fjárfestingu í greininni. Að mínu mati er besta leiðin til að ýta undir fjárfestingu að tryggja afkomu.“

Mögulega væri ein leið til þess að beina hluta af því viðbótarfjármagni, sem ríkið verður tilbúið að leggja til, beint að styrkjaleiðum sem tengjast fjárfestingu og nýliðun.

„Það má vel vera að það verði ein leið. En það er eitt að styrkja fjárfestingu og styðja við nýliðun. Svo þarf reksturinn að ganga upp þegar þeim stuðningi lýkur. Stuðningskerfið verður að haldast í hendur við stærri sýn á hvernig afkoman á að batna,“ segir Trausti.

Hann segir starfsskilyrði atvinnugreinarinnar vera hina stóru áskorun við gerð nýrra búvörusamninga. Vandi landbúnaðar endurspeglist einna helst í lítilli nýliðun.

„Bændastéttin er ekki að endurnýja sig nógu mikið miðað við þá getu sem við höfum sem þjóð til þess að stunda landbúnað. Það er fyrst og fremst vegna þess að nýliðar ráða ekki nægilega vel við þá skuldbindingu sem fylgir því að gerast bóndi.“

Þennan vanda starfsstéttarinnar sé þó ekki endilega að sjá í gjaldföllnum lánum.

„Bændur eru skilvísir lántakendur. Þeir gera allt til þess að vera ekki settir í gjaldþrot vegna þess að þeir eru með allt lífið undir, ekki bara atvinnureksturinn heldur heimili sín og fjölskyldur. Þeir fara frekar þá leið að taka af launum sínum til að standa í skilum við lánardrottna.“

Eftir standi þó atvinnugrein á veikum grunni. „Alla uppbyggingu vantar í landbúnaði vegna skorts á nýliðun og lítillar fjárfestingagetu bænda. Það er ekki nálægt því nógu mikil fjárfesting í landbúnaði. Þar þarf að sækja fram,“ segir Trausti