Ræktunarland verður kortlagt

Gert er ráð fyrir að þingsályktunartillaga um nýja landsskipulagsstefnu til 15 ára verði lögð fyrir Alþingi nú í desember. Á grundvelli hennar mun allt ræktunarland sem hentar vel til matvælaframleiðslu verða kortlagt, sem sveitarfélögum ber að taka mið af í skipulagi sínu og standa vörð um.

Hvítbók um skipulagsmál var kynnt í Samráðsgátt stjórnvalda til umsagnar frá 20. september til 31. október. Hvítbókin verður grunnur að þingsályktunartillögunni sem innviðaráðherra mun leggja fram og mæla fyrir.

Vonir standa til að stefnan verði samþykkt fyrir næsta vor.

Verndun á verðmætu landbúnaðarlandi

Gildandi landsskipulagsstefna er fyrsta skipulagsstefnan sem samþykkt hefur verið á Alþingi og er þar þar sett fram markmið um vernd landbúnaðarlands. Hún var samþykkt á Alþingi árið 2016 og miðast við tímabilið frá 2016 til 2026. Nú fer fram endurskoðun á þeirri stefnu í samræmi við ákvæði skipulagslaga og lög um stefnur og aðgerðaráætlanir á sviði húsnæðis- og skipulagsmála, samgangna og byggðamála.

Í hvítbókinni er rík áhersla á verndun landbúnaðarlands, að við skipulagsgerð í dreifbýli verði land sem hentar vel til ræktunar matvæla almennt ekki ráðstafað til annarra nota með óafturkræfum hætti. Þar eru ákvæði um að byggð gangi ekki að óþörfu á svæði sem eru verðmæt til landbúnaðar.

Flokkun landbúnaðarlands

Í gildandi landsskipulagsstefnu er kveðið á um að flokkun landbúnaðarlands skuli leggja til grundvallar skipulagsákvörðunum. Í greinargerð með þessu markmiði segir að áhersla á varðveislu góðs ræktunarlands útheimti nánari stefnumörkun um landbúnaðarland heldur en hefur almennt tíðkast í aðalskipulagi. Þörf sé á að setja fram samræmda flokkun á landbúnaðarlandi sem sveitarfélög geta lagt til grundvallar við aðalskipulagsgerð.

Með breytingu á jarðalögum sem samþykkt var árið 2021, er kveðið á um að samhliða gerð aðalskipulags í dreifbýli skuli flokka landbúnaðarland með tilliti til ræktunarmöguleika. Sömuleiðis kemur fram að ráðherra gefi út leiðbeiningar um flokkun landbúnaðarlands í samráði við yfirvöld skipulagsmála.

Árið 2021 gaf atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið út leiðbeiningar um flokkun landbúnaðarlands með tilliti til hæfni til ræktunar, í samstarfi við Skipulagsstofnun og Landbúnaðarháskóla Íslands. Þar er lögð áhersla á að flokka land með tilliti til þess hvernig það nýtist til ræktunar á matvælum og fóðri.

Í leiðbeiningunum er fjallað um ýmsar athuganir innlendra sérfræðinga sem gerðar hafa verið í gegnum tíðina á umfangi ræktanlegs lands. Sömuleiðis eru notaðar mismunandi skilgreiningar á ræktanlegu landi; það er að segja skilgreining á þeim skilyrðum sem landið þurfi að uppfylla meðal annars varðandi hæð landsins yfir sjó, jarðvegsgerð og stærð – til að geta talist vera gott ræktunarland. Í einni slíkri athugun var áætlað að flatarmál góðs ræktarlands væri 600 þúsund hektarar að stærð. Þar eru stærstu mögulegu ræktunarsvæðin talin henta fyrir tún, grænfóður og bygg – en þar sé of kalt fyrir hveiti – alls um 380 þúsund hektarar. Næst stærst er landsvæðið sem hentar fyrir tún og grænfóður en er of kalt fyrir bygg – alls um 200 þúsund hektarar. Loks er það ræktunarsvæði sem hentar fyrir grænfóður, bygg og hveiti – alls um 20 þúsund hektarar og einkum sunnanlands.

Kortlagning á ræktunarlandi til matvælaframleiðslu

Í endurskoðaðri landsskipulagsstefnu, sem nú verður lögð fyrir Alþingi, eru áherslur mjög sambærilegar gildandi stefnu hvað varðar vernd landbúnaðarlands en er þó gert enn hærra undir höfði.

Meginbreytingin felst í verkefni sem er útlistað í einum lið aðgerðaráætlunar til næstu fimm ára sem fylgir stefnunni. Þar verður nýrri stofnun, Landi og Skógi, sem formlega verður til um næstu áramót með sameiningu Landgræðslunnar og Skógræktarinnar, falið ásamt Skipulagsstofnun að kortleggja allt ræktunarland sem hentar til matvælaframleiðslu með það að markmiði að standa vörð um gott ræktunarland til að tryggja fæðuöryggi.

Tilgangurinn er að stuðla að því að landsþekjandi upplýsingar liggi fyrir sem verða undirstaða fyrir skipulagsgerð sveitarfélaganna. Gert er ráð fyrir að þessi vinna standi yfir á árunum 2024 til 2025 og að sá gagnagrunnur sem verður til, sé uppfærður eftir því sem upplýsingar verða betri.

Má gera ráð fyrir að meðal annars verði tekið mið af útgefnum leiðbeiningum um flokkun landbúnaðarlands þegar ráðist verður í kortlagningu á landsvísu, ásamt fyrirliggjandi gögnum sem safnað hefur verið til þessa tengt skipulagsvinnu sveitarfélaganna.

Stefna stjórnvalda í skipulagsmálum fyrir landið

Landsskipulagsstefna er unnin á grundvelli skipulagslaga og laga um stefnur og aðgerðaáætlanir á sviði húsnæðis- og skipulagsmála, samgangna og byggðamála. Hún felur í sér stefnu ríkisins í skipulagsmálum fyrir landið í heild og er útfærð með skipulagsgerð sveitarfélaganna, auk haf- og strandsvæða. Í landsskipulagsstefnu skal alltaf vera uppfærð stefna um skipulag miðhálendisins, en einnig samþættar áætlanir opinberra aðila um samgöngur, byggðamál, sveitarstjórnarmál, húsnæðismál, náttúruvernd og orkunýtingu.

Innviðaráðherra ákveður hvaða viðfangsefni er fjallað um í stefnunni og hvaða áherslur séu lagðar til grundvallar henni. Hann skipar húsnæðis- og skipulagsráð á grundvelli laga um stefnur og aðgerðaáætlanir á sviði húsnæðis- og skipulagsmála, samgangna og byggðamála sem gerir tillögu um drög að stefnu um skipulagsmál til ráðherra. Ráðið skipa þau Ingveldur Sæmundsdóttir, án tilnefningar, Jón Björn Hákonarson, án tilnefningar og Valgerður Rún Benediktsdóttir, tilnefnd af Sambandi íslenskra sveitarfélaga.

Stefnan er þvert á málaflokka stjórnvalda

Níu manna ráðgjafarnefnd, einnig skipuð af innviðaráðherra, er húsnæðis- og skipulagsráði til ráðgjafar og samráðs við gerð tillögunnar. Ólafur Árnason, forstjóri Skipulagsstofnunar, situr í nefndinni.

Hann segir að vegna þess hversu víðtæk stefnan sé gangi hún þvert á málaflokka stjórnvalda. „Það er síðan innviðaráðuneytis að fylgja eftir framkvæmd stefnunnar og fimm ára aðgerðaáætlunar sem samþykkt er á grundvelli hennar.

Eitt af markmiðum landsskipulagsstefnu er að samþætta áætlanir stjórnvalda í málaflokkunum, hvar svo sem þeim er fyrir komið í stjórnarráðinu. Má í þessu samhengi nefna að ráðgjafarnefndin er skipuð fulltrúum frá öðrum ráðuneytum og Sambandi íslenskra sveitarfélaga,“ segir Ólafur.

Mikið ónotað land á Íslandi

Bændasamtök Íslands segja í svari við fyrirspurn um áherslur þeirra, að Ísland sé í þeirri sérstöðu að vera með gríðarlega mikið af landi sem ekki sé í beinni nýtingu í dag.

Aðeins sé um 120 þúsund af 600 þúsund hekturum ræktunarlands í notkun í dag, eða um 20 prósent. Þar af leiðandi séu öll skilyrði fyrir hendi til að vinna að sameiginlegri sýn á landnýtingu og ákveða hvað má vera hvar og hvað má ekki vera hvar. Það þarf ekki endilega að þýða að á einhverju tilteknu svæði verði akur, skógur, tún, beitiland eða önnur starfsemi. Heldur snýst þetta um að geta gengið út frá því að ákveðin landsvæði séu ætluð fyrir tiltekna landbúnaðarstarfsemi, hugnist eigendum þess landsvæðis að nýta það í þeim tilgangi. Mikilvægast sé að fá sameiginlega sýn bæði á landsvísu og hjá nærsamfélögunum til að koma sem allra mest í veg fyrir átök milli atvinnugreina hvort sem það er landbúnaður eða önnur starfsemi.

Skógur, akur og beit geti allt átt samleið. Skógur og/eða skjólbelti séu til að mynda mikilvæg forsenda öflugrar kornræktar. Skógur og beit eigi góða samleið þegar skógurinn er kominn vel af stað. Og búfjárhald og akrar eiga einnig góða samleið vegna skiptiræktunar og sjálfbærni í fóðuröflun. Góðu ræktunarlandi er best komið í ræktun því það land er til að mynda væntanlega líklegast til að tryggja lágt kolefnisfótspor innlendrar framleiðslu.

Ljóst er að stjórnvöld ætla að styðja vel við stóraukna innlenda kornrækt á næstu árum og taka þarf frá kjörlendi undir þá ræktun. Bændasamtök Íslands sjá mikil tækifæri í kornrækt sé rétt haldið á spilunum, bæði til manneldis og til að auka sjálfbærni í fóðuröflun. Telja þau að hið mikla ræktunarland sem er ónotað geti hentað vel til kornræktar en stjórnvöld verði að kortleggja það betur.

Verndun úrvals landbúnaðarlands

Í aðgerðaráætlun með lands­ skipulagsstefnu er að finna ýmis verkefni sem ráðast þarf í til að markmið stefnunnar náist. Að sögn Ólafs eru aðgerðirnar af ýmsum toga og á ábyrgð ýmissa aðila. Á verkefnalista þar séu til að mynda leiðbeiningar vegna loftslagsmiðaðs skipulags og skipulags í dreifbýli, breytingar á lögum eða reglugerðum til að ná ákveðnum markmiðum. Til að mynda upplýsingaöflun um landbúnaðarland á landsvísu auk frekari greiningar og stefnumótunar. Sem dæmi um þetta nefnir hann frekari stefnumótun um samgöngur á miðhálendi Íslands og yfirferð á stefnu um áfangastaði á miðhálendinu með tilliti til innviðauppbyggingar og þolmarka.

„Í tilviki landbúnaðarlands þá er lagt til í aðgerðaráætlun lands­skipulagsstefnunnar að ráðist verði í kortlagningu á landbúnaðarlandi á landsvísu. Matvælaráðuneytið ber ábyrgð á því verkefni og fer Land og Skógur ásamt Skipulagsstofnun með framkvæmd þess.

Upplýsingarnar sem úr því verkefni fást eru undirstaða stefnu­mótunar um verndun úrvals land­búnaðarlands og akurlendis sem sveitarfélög útfæra svo fyrir sitt svæði í skipulagi,“ segir Ólafur.

Fögur almenn orð um verndun landbúnaðarlands

Í drögunum að hvítbókinni er farið fögrum almennum orðum um að stefnt verði að verndun landbúnaðarlands. Í kaflanum Markmið um samkeppnis­ hæft atvinnulíf – og samsvarandi kafla um framfylgd þess – er fjallað um áherslur skipulags í dreifbýli og þéttbýli. Þar er kveðið á um að skipulag eigi að stuðla að möguleikum á fjölbreyttri og hagkvæmri nýtingu landbúnaðarlands í sátt við umhverfið og stuðli að auknu fæðuöryggi þjóðarinnar. Gert er ráð fyrir að við skipu­ lagsgerð í dreifbýli verði land sem hentar vel til ræktunar matvæla almennt ekki ráðstafað til annarra nota með óafturkræfum hætti.

Framleiðsla afurða með lítið kolefnisspor

Skipulagsákvarðanir sveitarstjórna um ráðstöfun lands til landbúnaðarsvæða og annarrar nýtingar í þágu landbúnaðar munu byggjast á flokkun landbúnaðarlands með tilliti til ræktunarskilyrða, auk landslagsgreiningar og vistgerða­flokkunar.

Ákvarðanir um uppskiptingu lands munu byggjast á skipu­lagsáætlunum. Áhersla er á að stefna sveitarstjórna í skipulagsáætlunum varðandi land sem hentar vel til ræktunar stuðli að verndun þess, meðal annars framleiðslu afurða með lítið kolefnisspor, svo sem innlendri grænmetisframleiðslu.

Þá verður í skipulagi dreifbýlis stutt við fjölbreytta nýtingu land­búnaðarlands, svo sem í tengslum við nýsköpun og ferðaþjónustu.

Gert er ráð fyrir að við skipu­lagsgerð í þéttbýli verði vaxtarmörk þess skilgreind með það fyrir augum að standa vörð um verðmætt landbúnaðarland. Í skipulagi verði hugað að tækifærum til aukinnar ræktunar matvæla í þéttbýli.

Framfylgd stefnunnar fer fram á tvo vegu

Ólafur segir landsskipulagsstefnuna lýsa áherslum stjórnvalda í skipulagsmálum fyrir landið allt og sé grundvöllur að samræmingu áherslna um mikilvæg málefni sem varða landið í heild og til þess að samræma áherslur í skipulagsmálum við aðrar áætlanir ríkisins. „Hún er almennt orðuð vegna þess að það ber fremur að líta á hana sem stefnuramma en eiginlega skipulagsáætlun.

Framfylgd hennar fer í megin­dráttum fram á tvo vegu. Annars vegar er stefnan leiðarljós við skipulagsgerð sveitarfélaganna í þeim málaflokkum sem hún tekur til svo tryggja megi að við stefnum í sömu átt að markmiðum sem varða þjóðina í heild. Hins vegar er þar skilgreind aðgerðaráætlun þar sem um sérstök átaksverkefni um upplýsingagjöf eða gagnaöflun, leiðbeiningar, frekari stefnumótun eða breytingar á lögum eða regluverki er að ræða.

Varðandi aðgerðaráætlunina þá eru verkefnin sem þar eru tilgreind á ábyrgð ýmissa aðila en það er á ábyrgð innviðaráðuneytis að halda utan um framvindu aðgerðaráætlunar í heild sinni.

Varðandi hið síðara, þá gegnir Skipulagsstofnun þar lykilhlutverki ásamt sveitarfélögunum í að hampa þessu leiðarljósi við undirbúning og framfylgd skipulagsáætlana.“

Flokkun landbúnaðarlands í sveitarfélögum

Í umsögn Bændasamtaka Íslands um drögin að hvítbókinni er tekið undir meginefni hennar.

Telja þau mikilvægt að þau sjónarmið sem þar eru reifuð og varða landbúnað verði fylgt eftir með efndum og fjármögnun hennar.

Enn hafi einhverjum sveitarfélögum ekki tekist að flokka landbúnaðarland á sínum svæðum, þó að skylda um slíkt hafi hvílt á þeim um nokkurt skeið. „Nákvæm kortlagning lands og rétt flokkun þess m.t.t. þeirra markmiða sem tiltekin eru í hvítbókinni stuðlar að hagkvæmni í þeirri mikilvægu atvinnugrein sem landbúnaður er. Auk þess sem að fleiri atriði þurfi að huga í því samhengi, s.s. fæðu- og matvælaöryggi, enda ljóst að erfitt eða ómögulegt getur verið að endurheimta gott ræktunarland sé það tekið til annarra nota,“ segir í umsögninni.

Þá er spurt í umsögninni hvernig innviðaráðuneytið ætli að tryggja framgang umræddra verkefna hjá opinberum stofnunum og hvernig ráðuneytið ætli að tryggja að sveitarfélög flokki land á þeim grunni sem settur er fram í hvítbókinni.

Sveitarfélög skulu taka mið af landsskipulagsstefnu

Ólafur segir að sveitarfélög eigi að taka mið af gildandi landsskipulagsstefnu við skipulagsgerð sína. Ákvæði séu í skipulagslögum um að sveitarfélög skuli gera það við gerð skipulagsáætlana eða breytinga á þeim – og beri þeim að samræma þær landsskipulagsstefnunni innan fjögurra ára frá samþykkt hennar.

Hann segir að telji sveitarstjórn að ekki beri að taka mið af samþykktri landsskipulagsstefnu við gerð skipulagsáætlunar skuli hún gera rökstudda grein fyrir því og skal rökstuðningurinn fylgja með tillögu að skipulagsáætlun þegar hún er send Skipulagsstofnun. „Skipulagsstofnun hefur það hlutverk að yfirfara skipulagstillögur sveitarfélaganna á lýsingarstigi og fyrir auglýsingu tillögunnar og svo staðfestir Skipulagsstofnun endanlega tillögu.“

„Ef um verulegan ágreining sé að ræða, ef Skipulagsstofnun telur að synja beri aðalskipulagi staðfestingar eða fresta staðfestingu að öllu leyti eða að hluta til, kveða skipulagslög á um að stofnuninni beri að senda tillögu um það til ráðherra innan fjögurra vikna frá því að henni barst tillaga að aðalskipulagi. Skal tillagan rökstudd með greinargerð þar sem fram skal koma hvort form- eða efnisgallar séu á afgreiðslu sveitarstjórnar eða gerð skipulagsins. Áður en ráðherra tekur ákvörðun skal hann leita umsagnar sveitarstjórnar. Ráðherra skuli synja, fresta eða staðfesta aðalskipulag innan þriggja mánaða frá því að tillaga frá Skipulagsstofnun barst ráðuneytinu,“ segir Ólafur.

Hvaða lönd á að varðveita?

Raddir hafa heyrst innan raða bænda að sveitarfélög fylgi ekki nægilega vel gildandi landsskipulagsstefnu hvað varðar vernd á landbúnaðarlandi sem henti vel til matvælaframleiðslu. Til að mynda eru dæmi um að góð sauðfjárræktarlönd hafi verið keypt upp í þeim tilgangi að rækta þar eingöngu skóga.

Ólafur segir einmitt mikilvægt að sveitarfélögin móti sér stefnu um hvað megi og megi ekki innan landbúnaðarlands, hvaða land eigi að varðveita sem slíkt og hvar önnur starfsemi sé leyfileg. „Æskilegast er til að skógrækt til kolefnisbindingar nái fram markmiði sínu að hún skarist ekki við aðra hagsmuni eða verðmæti. Dæmi um slíkt gæti til dæmis verið framleiðsla á kolefniseiningum í skógrækt á svæðum sem eru mikilvæg vegna líffræðilegs fjölbreytileika, sérstakra vistgerða eða lands sem þegar er verðmætt til kolefnisbindingar. Hvert sveitarfélag setur því ákvæði um nýtingu landbúnaðarlands og skógræktar til að mynda í sitt aðalskipulagi – og ber þar að líta til áherslna landsskipulagsstefnu.“

Bændasamtök Íslands hvetja til þess að skipulagsmálin verði tekin föstum tökum við gildistöku nýju stefnunnar. Mikilvægt sé að nýta þá þekkingu sem hafi aflast á síðustu árum til að framfylgja stefnunni, í tengslum við verkefni á borð við landbúnaðarstefnuna Ræktum Ísland, þjóðaröryggisstefnu fyrir Ísland, þingsályktunartillögu um landbúnaðarstefnu til 2040, loftslagsstefnuna, leiðbeiningar um flokkun landbúnaðarlands með tilliti til hæfni til ræktunar, landgræðsluáætlunar, landsáætlunar í skógrækt og síðast en ekki síst drög að hvítbók um skipulagsmál sem kom út núna í september.

Benda þau einnig á að bændur hafa haft beina aðkomu að stórum verkefnum sem tengjast landnýtingu eins og verkefnið Grólind. Sauðfjárbændur greiði stóran hluta af kostnaði við það verkefni sjálfir.

Stefnan tekur strax gildi

Að sögn Ólafs mun ný stefna taka gildi þegar Alþingi hefur samþykkt þingsályktunartillöguna. Margar góðar ábendingar hafi komið fram í umsagnarferlinu og búið að bregðast við þeim eftir því sem efni standi til í endanlegri tillögu að þingsályktun. Ekki hafi verið gerðar efnislega meiri háttar breytingar á áherslum eða umstokkun á framlagðri stefnu.

Um ástæðu þess að ný stefna sé nú lögð fram þegar enn séu þrjú ár eftir af gildistíma núverandi stefnu, segir hann að ýmis atriði hafi kallað á endurskoðun á þessum tímapunkti. „Sem dæmi má nefna að áherslur í loftslagsmálum voru ekki áberandi í gildandi landsskipulagsstefnu, forsendur hafa breyst varðandi húsnæðismál og fleira mætti nefna. Jafnframt er ný landsskipulagsstefna nú unnin samkvæmt nýjum lögum um stefnur og aðgerðaráætlanir á sviði húsnæðis- og skipulagsmála, samgangna og byggðamála þar sem áhersla er á samþættingu þessara áætlana. Því voru forsendur til staðar, margar knýjandi, fyrir því að ráðast í endurskoðun landsskipulagsstefnu.“

Ólafur bætir því við að samkvæmt skipulagslögum skuli ráðherra taka afstöðu til þess að loknum alþingiskosningum hvort ráðast skuli í endurskoðun landsskipulagsstefnu. „Það er afar sambærilegt við ákvæði vegna aðalskipulags sveitarfélaganna þar sem sveitarstjórn á að loknum sveitarstjórnarkosningum að taka afstöðu til þess hvort ráðast skuli í endurskoðun aðalskipulags.“