Býlum með greiðslumark hefur fækkað um rúm 40% frá árinu 2000
Höfundur: Hörður Kristjánsson
RH – Rannsóknamiðstöð Háskólans á Akureyri – vann greinargerð fyrir Bændasamtök Íslands og Landssamband kúabænda á síðasta ári um greiðslumark mjólkur og tillögur og leiðir vegna sölu og kaupa á kvóta. Greinargerðin var gefin út í desember síðastliðnum og í niðurstöðum er gengið út frá því að að greiðslumark haldi áfram eftir endurskoðun búvörusamninga 2019.
Höfundar greinargerðarinnar eru Guðrún Rósa Þórsteinsdóttir, Helga Einarsdóttir, Hjalti Jóhannesson og Vífill Karlsson. Í þessari greinargerð eru reifaðir helstu kostir og gallar fyrrverandi kerfa og þau áhrif sem leiðirnar hafa haft í för með sér, samkvæmt fyrirliggjandi gögnum. Þar er fjallað um áhrif á fjölda og stærð býla í mjólkurframleiðslu, mannfjöldaþróun, verðlag á greiðslumarki og fleira. Að beiðni verkkaupa voru einnig skoðaðar mögulegar útfærslur á viðskiptum með greiðslumark og gerð grein fyrir líklegum kostum og göllum hverrar leiðar fyrir sig.
Sérstaða íslensks landbúnaðar
Í niðurstöðum höfunda segir að íslenskur landbúnaður hafi sérstöðu hvað varðar ræktunarskilyrði og langa vetur, sem krefjist vandaðra húsa fyrir mjólkurkýr. Þá séu gerðar miklar kröfur um velferð dýra og heilnæmi afurða. Þá segja þau jafnframt:
„Gert er ráð fyrir kvótamarkaði sem MAST héldi utan um, líkt og þann sem var starfræktur 2010 til 2016, sem felst í frjálsri verðlagningu sem ræðst af framboði og eftirspurn. Þá er miðað við að ákveðið þak verði á hámarksgreiðslumarki til hvers og eins. Tekið er tillit til byggðastefnu þannig að mjólkurframleiðslan safnist ekki enn frekar á örfá svæði á landinu og að sem tilbrigði við leið A verði leið sem við köllum A1, sem gengur lengra. Þar er gert ráð fyrir samskonar kerfi framsals og í leið A en til þess að minnka landfræðilega samþjöppun á greiðslumarki væri skoðað að taka upp t.d. fjögur greiðslumarkssvæði á landinu, þar sem ekki verði heimilt að flytja greiðslumark á milli eða hafa tiltekið hámark, sem hvert greiðslumarkssvæði má hafa.
Annað tilbrigði, sem við köllum A2, gengur lengra og miðar við að frekari áhersla verði lögð á að viðhalda rekstri fjölskyldubúa. Settar verði hömlur á að fyrirtæki fái þann ríkisstuðning sem felst í greiðslumarki og keppi við fjölskyldubú um það, s.s. fyrirtæki í lóðréttu eignarhaldi annarra eða í eigu lögaðila sem eru í ótengdum rekstri. Gert er ráð fyrir að mögulegar lánveitingar vegna kaupa á greiðslumarki komi frekar frá fjármálafyrirtækjum eða sjóðum en frá fyrirtækjum í öðrum rekstri, þar sem slíkt getur skekkt samkeppnisstöðu bænda og svæða.“
Helstu niðurstöður
- Breytingar í landbúnaði valda öðrum samfélags- og efnahagslegum breytingum sem verður mest vart í dreifbýli en þó einnig í þéttbýli þar sem þjónustu við landbúnað og dreifbýl héruð er sinnt. Samþjöppun hefur orðið í landbúnaði og jarðir færst á færri hendur. Fólki hefur fækkað í sveitum og samsetning mannfjöldans breyst sem kemur fram í mikilli fækkun barna. Þetta hefur áhrif á þjónustu og fleira.
- Mjólkurframleiðsla og annar landbúnaður er grunnatvinnuvegur og forsenda búsetu víða í sveitum. Árið 1985 var fullvirðisréttur tekinn upp sem átti að tryggja bændum fullt verð fyrir ákveðið magn af mjólk. Árið 1992 var greiðslumark innleitt í stað fullvirðisréttar og frjálst framsal á greiðslumarki mjólkur var heimilað. Settur var upp miðlægur tilboðsmarkaður fyrir greiðslumark árið 2010 sem MAST annaðist. Árið 2016 var sett fast verð á greiðslumark.
- Býlum með greiðslumark hefur fækkað um rúm 40% frá árinu 2000 og hafa býlin stækkað. Árið 2000 voru samtals 1.023 býli með greiðslumark en 597 árið 2017. Fjórir landshlutar voru með 93% greiðslumarks árið 2017, bú á Suðurlandi með 40%,Norðurland eystra með 25%, Norðurland vestra 16% og Vesturland 13%.
- Hér er gengið út frá því sem megin leið, sem við köllum Leið A að greiðslumark haldi áfram eftir endurskoðun búvörusamninga 2019. Gert er ráð fyrir miðlægum kvótamarkaði, líkt og þeim sem var starfræktur á vegum MAST 2010 til 2016, þar sem verð ræðst af framboði og eftirspurn. Miðað er við að ákveðið þak verði á því greiðslumarki sem hver og einn getur keypt.
- Einnig er bent á leiðir A1 og A2 sem ganga lengra. Þannig nýtist ríkisstuðningurinn, sem greiðslumarkið veitir, betur til að jafna tækifæri til starfa og búsetu. Einnig til að styðja við rekstur fjölskyldubúa og stuðla að jafnari samkeppni. Leið A1 gerir ráð fyrir markaði eins og leið A en til að minnka landfræðilega samþjöppun greiðslumarks væri skoðað að taka upp t.d. 4 svæði sem ekki mega flytja greiðslumark á milli eða hafa tiltekið hámark á hvert svæði. Leið A2 gengur lengra og miðar við að frekari áhersla verði lögð á að viðhalda rekstri fjölskyldubúa. Settar verði hömlur á að fyrirtæki fái ríkisstuðninginn sem felst í greiðslumarki og keppi við fjölskyldubú um það, s.s. fyrirtæki í lóðréttu eignarhaldi annarra eða í eigu lögaðila í ótengdum rekstri.
- Leið A3 er nokkuð róttækari en hinar þar sem hugmyndin er að skipta greiðslumarkskerfinu upp í annarsvegar stór bú og hinsvegar lítil fjölskyldubú. Viðskipti með greiðslumark væru ekki heimil á milli kerfa en leið A ríkti innan þeirra. Þannig myndi samþjöppun mjólkurframleiðslu halda áfram, einkum í stórbúa kerfinu en lítil bú nytu styrkja til framleiðslu mjólkur og úrvinnslu afurða og hefðu annað hlutverk en stórbúin. Mikilvægt er þó í þessari tillögu, út frá matvælaöryggi, t.d. vegna afleiðinga náttúruhamfara, að stóru búin dreifist á a.m.k. fjögur svæði á landinu.
- Allar tillögurnar hafa það sameiginlegt að hugað er að stærðarhagkvæmni, umhverfisþáttum og nýsköpun og reynt að mæta báðum sjónarmiðum um aukna hagkvæmni en jafnframt dreifða búsetu.
Þróun greiðslumarkskerfisins
Framleiðslustýring í mjólkurframleiðslu hefur verið við lýði á Íslandi frá árinu 1979. Það ár var lögum um Framleiðsluráð landbúnaðarins breytt og búmarkskerfi tekið upp vegna offramleiðslu á mjólk.
Fyrsti búvörusamningurinn 1985
Árið 1985 var fyrsti búvörusamningurinn gerður og fullvirðisréttur tekinn upp sem átti að tryggja bændum fullt verð fyrir ákveðið magn af mjólk. Fullvirðisrétturinn var reiknaður út frá framleiðslu einstakra bænda og var skipt á milli framleiðenda innan hvers búmarkssvæðis.
Árið1992 var greiðslumark innleitt í stað fullvirðisréttar og frjálst framsal á greiðslumarki mjólkur heimilað.
Árið 1985 voru sett ný lög um framleiðslustýringu í landbúnaði, lög um breytingu á lögum um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum. Samkvæmt lögunum átti ríkið að tryggja, með samningum, fullt verð til bænda fyrir ákveðið magn búvara en skert verð fyrir framleiðslu umfram umsamið magn. Einnig átti að draga úr útflutningsbótum ríkissjóðs. Þetta sama ár var fyrsti búvörusamningurinn gerður á grundvelli búvörulaganna og fullvirðisréttur tekinn upp.
Fullvirðisréttur var það framleiðslumagn sem framleiðendur fengu fullt verð fyrir og var hann ákveðinn sem heild fyrir landið allt og síðan skipt niður, fyrst á búmarkssvæði og síðan á einstaka framleiðendur. Fullvirðisréttur var reiknaður út frá framleiðslu einstakra bænda árin 1981 til 1983 og var framsal á fullvirðisrétti leyfilegt en lítið var þó um viðskipti.
Annar búvörusamningurinn 1987-1992
Annar búvörusamningur var gerður árið 1987, sem gilti til ársins 1992 og var hann í meginatriðum framlenging á fyrri samningi.
Árin 1989 til 1991 giltu strangar reglur um viðskipti með fullvirðisrétt og þar af leiðandi lágu viðskipti að mestu leyti niðri á þeim tíma.
Þriðji búvörusamningurinn 1992–1998
Í þriðja búvörusamningnum, sem gilti árin 1992 til 1998, var aðallega fjallað um sauðfjárframleiðslu.
Mjólkursamningur 1992
Árið 1992 var því gerður mjólkursamningur, þar sem nánari útfærsla á þeim atriðum sem snéru að mjólkurframleiðslu í samningnum frá árinu 1992 kom fram.
Með mjólkursamningnum var greiðslumark innleitt í stað fullvirðisréttar og útflutningsbætur felldar niður. Framleiðslustýring var fest í sessi og frjálst framsal á greiðslumarki mjólkur heimilað. Kvótakerfið átti að auka sveigjanleika í mjólkurframleiðslu, gera bændum kleift að hagræða í rekstri og auka framleiðslu. Því var samið um að mjólkurverð til bænda myndi lækka um ákveðnar prósentur árin 1992, 1993 og 1994.
Margar breytingar höfðu verið gerðar á búvörulögunum frá því að þau voru sett árið 1985.
Árið 1993 voru allar breytingar, ásamt þeim breytingum sem voru gerðar vegna mjólkursamningsins árið 1992, sameinuð í ein lög, lög um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum nr. 99/1993 og eru þau í gildi í dag.
Fimmti mjólkursamningurinn 1998
Fimmti mjólkursamningurinn var gerður árið 1998 og var hann í gildi til ársins 2005. Beingreiðslur frá ríkinu voru teknar upp, þar sem tæpur helmingur greiðslna var háður framleiðslu. Rúmur helmingur þeirra var greiddur, óháð framleiðslu, svo lengi sem framleiðsla lögbýlis væri að minnsta kosti 85% greiðslumarks á tímabilinu. Einnig voru gerðar miklar breytingar á verðlagningu mjólkur og greiðslu til framleiðenda. Lágmarksverðið miðaðist við fyrsta flokks mjólk með skilgreindu efnainnihaldi og eftir því sem efnainnihaldið varð betra þá hækkaði verðið til framleiðenda.
Sjötti mjólkursamningurinn 2005 með framlengingum
Sjötti mjólkursamningurinn var gerður árið 2005 og var hann í gildi til ársins 2012. Beingreiðslur ríkisins voru ekki lengur ákveðið hlutfall af verði mjólkur heldur fastar verðtryggðar heildarfjárhæðir. Árið 2012 var samningurinn framlengdur í áföngum til ársloka 2016.
Reglugerð um markaðsfyrirkomulag sett 2010
Árið 2010 var sett reglugerð um markaðsfyrirkomulag við aðilaskipti að greiðslumarki mjólkur á lögbýlum. Reglugerðin tók gildi árið 2011 en með henni var komið á sérstökum kvótamarkaði sem Matvælastofnun átti að annast. Tilboðsmarkaðir fyrir greiðslumark áttu að fara fram tvisvar á ári og tilfærsla, gjafir eða sala greiðslumarks milli lögbýla, utan tilboðsmarkaðar var óheimil.
Nýr búvörusamningur 2017 og greiðslumarkið fjari út
Í gildandi búvörusamningi, frá 1. janúar 2017, kemur fram stefnumörkun um breytingar á því kerfi sem hefur verið við lýði síðastliðinn aldarfjórðung. Í honum segir:
„Stefnt er að því að greiðslumarkið fjari út á samningstímanum, bæði sem viðmiðun fyrir beingreiðslur og kvóti sem tryggir forgang að innanlandsmarkaði. Ákvörðun um afnám kvóta árið 2021 verður þó ekki tekin fyrr en á árinu 2019. Stuðningsformi ríkisins er breytt og byggist á fleiri viðmiðum en áður. Samið er um breytt fyrirkomulag við verðlagningu mjólkur.“
Ný reglugerð 2018
Þann 15. júní 2018 tók í gildi reglugerð, þar sem tekið er fyrir tilfærslu greiðslumarks mjólkur milli lögbýla í eigu sama aðila nema ef jarðirnar eru samliggjandi. Í henni segir:
„Tilfærsla greiðslumarks er þó aðeins heimil ef handhafi getur sýnt fram á með þinglýstu afsali að öll lögbýli sem tilfærsla greiðslumarksins varðar hafi verið skráð í hans eigu fyrir 15. júní 2018“ (Reglugerð um (1.) breytingu á reglugerð nr. 1181/2017 um stuðning í nautgriparækt, bls. 1). Þessi reglugerð þrengir enn að viðskiptum með greiðslumark.
Í hnotskurn hefur því þróun greiðslumarks frá árinu 1992 skipst upp í þrjú tímabil.
Frjálst framsal
Viðskipti með greiðslumark voru gefin frjáls frá og með árinu 1993. Bændur gátu verslað með greiðslumark að vild. Gallinn við þetta kerfi var hversu dýrt það var fyrir bændur.
Kvótamarkaður með frjálsri verðlagningu
Kvótamarkaði, með frjálsri verðlagningu, var komið á fót í desember 2010. Ekki var lengur hægt að versla með kvóta bænda á milli. Matvælastofnun var falið að sjá um innlausn og sölu á greiðslumarki.
Kvótamarkaður með föstu verði
Kvótamarkaður með föstu verði er það kerfi sem er við lýði í dag. Kerfið er það sama í stórum dráttum og sett var á laggirnar fyrir 8 árum, að því undanskildu að verð á greiðslumarki ræðst ekki af framboði og eftirspurn. Þak er á því greiðslumarki sem hver aðili getur keypt og er það 15% af því heildargreiðslumarki sem býðst hverju sinni. Við úthlutun greiðslumarks hafa nýliðar forgang, samkvæmt ákveðnum leikreglum. Afurðastöðvunum er skylt að taka við allri mjólk frá framleiðendum en sú mjólk sem framleidd er umfram greiðslumark fer á erlendan markað, nema birgðastaða í landinu gefi tilefni til annars. Öll mjólk sem fer til afurðastöðvar reiknast inn í uppgjör greiðslumarks viðkomandi lögbýlis. Ef býlið framleiðir ekki alla þá mjólk sem það hefur greiðslumark fyrir er greiðslum vegna framleiðslu umfram greiðslumark skipt hlutfallslega á milli annarra greiðslumarkshafa eftir ákveðnum reglum. Árið 2016 var ákveðið að festa verðið á greiðslumarki, óháð framboði og eftirspurn. Verðið á greiðslumarki verður lækkað handvirkt á hverju ári þar til það verður verðlaust, nema annað verði ákveðið við endurskoðun búvörusamninga 2019 (Reglugerð um stuðning í nautgriparækt nr. 1181/2017).
Sama þróun úti í heimi
Benda skýrsluhöfundar á að sama þróun hafi orðið í Evrópusambandslöndunum, Noregi og Kanada hvað varðar fækkun og stækkun býla. Þá hafi mjólkurkvóti verið afnuminn í ESB löndunum 2015. Á móti hafi evrópskir mjólkurbændur möguleika á að sækja um mismunandi stuðning til yfirvalda og ber þar helst að nefna styrki til ræktunar og gripagreiðslur. Þá geta bændur fengið stuðning frá byggðaáætlun ESB, sem er ætlað að bæta samkeppnisstöðu fyrirtækja á landsbyggðunum og styðja við bændur í dreifðum byggðum.
Þar sem Svíþjóð er eitt aðildarlandanna er þeirra kerfi svipað og í ESB. Svíar ganga þó lengra þegar kemur að reglum, t.d. um notkun sýklalyfja, erfðabreytt matvæli, velferð dýra o.fl.
Kerfið í Noregi er að mörgu leyti líkt íslenska kerfinu, þar er mjólkurkvóti og beingreiðslur. Norðmenn skipta landinu upp í 14 greiðslumarkssvæði. Verslun með kvóta verður að eiga sér stað innan hvers svæðis. Eign kvóta fylgir jörðinni og þegar kvóti er seldur skulu að lágmarki 20% hans innleyst af ríkinu. Í Kanada er mjólkurkvóti en þar hafa búin ekki tæknivæðst að sama skapi og hér og í löndunum í kringum okkur.
