Kröfur fjármálaráðherra í land á Vestfjörðum – 3. hluti

Í fyrsta hluta var fjallað um að þjóðlendulög eigi rætur að rekja til tveggja hæstaréttardóma um Landmannaafrétt, þar sem eignartilkall ríkisins til lands var ekki talið sannað en sagt að ríkið „geti í skjóli valdheimilda sinna sett reglur um meðferð og nýtingu landsvæðis þess, sem hér er um að ræða“. Einnig var fjallað um grundvallarreglu Jónsbókar frá 1282 um land utan eignarlanda: „Svá skulu almenningar vera sem at fornu hafa verit, bæði hit efra ok hit ytra.“ Þjóðlendulögin frá 1998 ganga gegn gildandi þessu ákvæði Jónsbókar um almenninga.

Í öðrum hluta var fjallað um að landnámsmenn hafi ekki þegið land úr hendi konungs líkt og í Evrópu, heldur með námi og afmörkun lands gagnvart öðrum landnámsmönnum. Tilgangur landamerkjalaga hafi frá öndverðu verið að koma í veg fyrir landamerkjadeilur landeigenda, ekki að tryggja rétt þeirra gagnvart ásælni ríkisvaldsins. Einnig var fjallað um að lesa þyrfti landamerkjalýsingar skv. fyrstu landamerkjalögunum frá 1882 með hliðsjón af ákvæðum Jónsbókar um vatnaskil til fjalla.

Frumvarp til landamerkjalaga árið 1917 og núgildandi lög 1919

Árið 1917 voru komnar fram miklar efasemdir um landamerkjalýsingar þær sem gerðar höfðu verið samkvæmt landamerkjalögum nr. 5/1882. Þessar efasemdir komu skýrt fram á Alþingi árið 1917 er borið var fram frumvarp til nýrra landamerkjalaga. Frumvarpið 1917 er merkilegt, og mikilvægur undanfari og ástæða setningar núgildandi laga um landamerki o.fl. frá 1919.

Frumvarpið var samið af forseta Búnaðarfélags Íslands, sem gefur til kynna mikla óánægju bænda með gildandi lög. Í framsöguræðu flutningsmanns frumvarpsins kemur fram að tvær ástæður séu fyrir frumvarpinu. Landamerki jarða séu víða um land í mestu óreiðu og sannvirði jarða verði fremur hægt að finna verði frumvarpið að lögum.

Aðalstefna frumvarpsins var að öll landamerki skyldu rannsökuð að nýju, að landamerkjaskrár skyldu allar gerðar að nýju og að sýslumenn skyldu, eftir að þetta hafði farið fram, ótilkvaddir stefna aðiljum fyrir dóm, þeim er eigi urðu á merki sáttir.

Meirihluti landbúnaðarnefndar Alþingis vildi láta samþykkja frumvarpið óbreytt. Í nefndarálit meirihluta landbúnaðarnefndar segir eftirfarandi: „Ýmsar merkjalýsingar eru svo óglöggar, að mikill vafi leikur á, hvar eða hver merkin eru, og sumar gefa ranga hugmynd um, hvað við er átt.

Fjöldi merkjalýsinga er þannig nú orðin úrelt skjöl, sem lítið eða ekkert sanna þá er á þarf að halda.“

Minni hluti landbúnaðarnefndar taldi ekki þurfa að gera nýjar landamerkjaskrár.

Niðurstaðan varð að þingið beindi því til landsstjórnarinnar, að hún rannsakaði málið fram til næsta reglulega þings hvort nauðsyn væri á endursamningu landamerkjalaga og legði fyrir þingið, ef nauðsyn þætti á, nýtt frumvarp til landamerkjalaga.

Niðurstaðan var frumvarp til laga sem varð að lögum nr. 41/1919 um landamerki o.fl. Eru það núgildandi lög í dag. Í því frumvarpi var farinn meðalvegur um merkjalýsingar, sem minnihluti landbúnaðarnefndar hneigðist að. Höfundur laganna var Einar Arnórsson prófessor og síðar ráðherra. Þessi meðalvegur minnir mjög á þá leið sem Einar fór við samningu vatnalaga árið 1923 um vatnsréttindi. Það voru umdeild lög á sínum tíma en síðar rík sátt um í samfélaginu. Ríkið hefur einnig ekki staðið fyrir eignaupptöku vatnsréttinda á landi líkt og í þeirri eignaupptöku lands sem á sér stað í skjóli þjóðlendulaga, sem oft er í krafti ófullkominna landamerkjalýsinga samkvæmt landamerkjalögum.

Yfirlitskort - Svæði 5, 7A, 8A, 8B og 10A - Kröfur skv. 7. mgr. 10. gr. þjóðlendulaga. Önnur umferð kröfugerða ríkisins. Samkvæmt 7. mgr. 10. gr. þjóðlendulaga er Óbyggðanefnd heimilt að taka til meðferðar svæði sem áður hafa sætt meðferð hennar ef hún hefur í úrskurði gert athugasemd við kröfugerð ráðherra. Jafnframt er nefndinni heimilt að taka til meðferðar almenninga stöðuvatna á landinu öllu. Um málsmeðferð fer eftir lögum þessum.

Landamerkjabréf fyrir og eftir núgildandi lög um landamerki o.fl. nr. 41/1919

Grundvallarmunur er á landamerkjabréfum á Vestfjörðum gerðum fyrir og eftir gildistöku núgildandi landamerkjalaga frá 1919.

Sem dæmi má nefna að til eru tvö landamerkjabréf fyrir Skóga í Mosdal á Langanesi í Arnarfirði, frá 1892 og 1922. Eldra landamerkjabréfið er gert í gildistíð landamerkjalaga nr. 5/1882, en það yngra í tíð núgildandi laga um landamerki o.fl. nr. 41/1919. Grundvallarmunur er á þessum tveim landamerkjabréfum er lýtur að lýsingu merkja til fjalla á Skógarhlíðarfjalli. Í eldra bréfinu frá 1892 er merkjum lýst sem sjónhending í fjallsbrún. Í yngri bréfinu frá 1922 er merkjum á sama stað lýst sem „sjónhending í fjallsbrún og þaðan á fjallinu upp og út eftir fjallinu eftir því sem vötnum hallar til Skógalands.“

Í landamerkjabréfi Kirkjubóls frá 1922, sem er aðliggjandi jörð að Skógum, er merkjum á sama fjalli lýst með sama hætti; „alt eftir því, sem vötnum hallar til Kirkjubólslands.“

Engin breyting varð á stærð jarðarinnar Skóga á árunum 1892-1922 enda það ekki ástæða breyttrar landamerkjalýsingar. Breytingin er að í yngra landamerkjabréfi Skóga frá 1922 er vatnshallaregla Jónsbókar til fjalla komin í landamerkjalýsingu jarðarinnar. Sama á við um Kirkjuból.

Orðalag í kröfugerð ríkisins á fjallinu er undarleg og ekki eftir fjallsbrún heldur eftir vatnaskilum, hábrún fjallsins; „í línu eftir því sem vötnum hallar milli Skóga og Kirkjubóls“.

Breytingar á þjóðlendulögum til hagsbóta ríkisvaldinu

Lagabreytingar á þjóðlendulögum er sérkapituli útaf fyrir sig og allar til að tryggja hagsmuni ríkisins gagnvart landeigendum. Eru þær glöggt dæmi um máttleysi Alþingis gagnvart ríkisvaldinu.

Svæði sem áður hafa sætt meðferð, en ekki sætt kröfum!

Samkvæmt lagabreytingu frá 2020 er nú hægt að taka landsvæði í annað sinn til meðferðar fyrir óbyggðanefnd hafi nefndin í úrskurði sínum gert athugasemd við kröfugerð ráðherra. Þetta þýðir að telji óbyggðanefnd ráðherra ekki hafa gert nógu víðtækar kröfur í land getur ríkið lýst kröfum í annað sinn á landsvæði. Ríkið hefur nú skilað inn nýjum kröfum á 17 kröfusvæðum á landsvæðum sem áður hafa farið fyrir óbyggðanefnd. Stærsta kröfusvæðið er á Ströndum.

Á heimasíðu óbyggðanefndar segir að heimildin sé bundin við svæði sem höfðu ekki áður sætt kröfum um þjóðlendur af hálfu ríkisins en háð því skilyrði að óbyggðanefnd hefði í úrskurði gert athugasemd við kröfugerð ríkisins á sínum tíma. Hér er talað um „svæði sem höfðu ekki áður sætt kröfum um þjóðlendur“ líkt og þau hafi ekki verið til skoðunar hjá ríkinu og verið til meðferðar hjá óbyggðanefnd. Lagabreytingin fjallar um „svæði sem áður hafa sætt meðferðar“.

Landeigendur í Ísafjarðarsýslum sem nú er til meðferðar (svæði 10B) geta því átt von á að óbyggðanefnd óski eftir kröfum frá ríkinu í land sitt í annað sinn í framtíðinni, eftir að úrskurðað hefur verið í þeim málum sem nú eru til meðferðar. Það eru sumir landeigendur í Strandasýslum (Svæði 10A) að reyna. Er þetta lýsandi um friðhelgi eignaréttarins í þjóðlendumálum.

Hlutskipti eigenda eyja og skerja

Annað dæmi lítur að landsvæðum utan strandlengju meginlandsins (eyjar og sker). Lagabreyting heimilar nú óbyggðanefnd að skora á eigendur eyja og skerja að lýsa réttindum sínum fyrir nefndinni. Þetta er gert til að ríkið fái notið hagræðis við gagnaöflun í kröfum sínum gagnvart eigendum eyja og skerja enda er þekking ríkisins á því landi sem það gerir þjóðlendukröfur í takmörkuð við skjöl. Vettvangsferðir sýna að fulltrúar ríkisins hafa jafnvel aldrei komið á þau svæði sem landakröfur þeirra ná til. Verði heimildinni beitt þurfa eigendur eyja og skerja að leggja út í vinnu og málskostnað við að lýsa eignarréttindum sínum fyrir nefndinni líkt og vafi sé um eignarrétt þeirra.

Eignarrétturinn er friðhelgur og varinn í stjórnarskrá og eyjar og sker eru þinglýstar eignir og landamerkjalýsingar þeirra liggja fyrir hjá stjórnvöldum. Að óska eftir og krefja eigendur eyja og skerja um að lýsa réttindum sínum yfir þeim fyrir óbyggðanefnd samrýmist ekki þessari friðhelgi. Langstærstur hluti eyja og skerja, jafnvel allar, koma líklega á engan hátt til álita sem þjóðlenda og hefur ekkert með þjóðlendumál að gera.

Miklu eðlilegra er að ríkið lýsi þjóðlendukröfum sínum í landsvæði utan strandlengju meginlandsins líkt og verið hefur um annað land. Ákvörðun um að nota fyrrnefnda heimild fæli í sér íþyngjandi ákvörðun, þegar hægt er að ná markmiði þjóðlendulaga með mun mildari hætti, sem er að ríkið lýsi kröfum fyrst. Ekki væri því gætt meðalhófs verði þessi heimild nýtt.

Ríkisvaldið efnir kerfisbundið til deilna við landeigendur

Með þjóðlendukröfum sínum hefur ríkisvaldið efnt kerfisbundið til deilna við landeigendur án þess sérstakar ástæður liggi til grundvallar málatilbúnaðinum annað en vanhugsuð lög frá Alþingi. Hafa verið miklar deilur um landamerki jarða á Vestfjörðum? Hafa deilur verið um eignarhald á fjalllendi Vestfjarða? Nei.

Landeigendum er ætlað að verja sig með vísan til gamalla skjala og landamerkjalýsinga sem miklar efasemdir voru um á Alþingi árið 1917 og talin þá „úrelt skjöl, sem lítið eða ekkert sanna þá er á þarf að halda.“ Pólitísk málamiðlun og praktískar ástæður komu þá í veg fyrir að ný lög væru samþykkt hefðu leitt til allar landamerkjaskrár frá árinu 1882 yrðu ógildar og gerðar að nýju.
Þjóðlendulögin sjálf byggja engan veginn á nægum rannsóknum um eignarhald og eignarrétt á landi. Að ríkið fari um land og efni til deilna og réttarágreinings við landeigendur í landinu er ekki slík rannsókn.

Skortur á rannsóknum um eignarrétt á landi

Árið 1984 var nefnd skipuð til að gera drög að frumvarpi til laga um eignarrétt að almenningum og afréttum. Nefndin taldi nauðsynlegt að til undirbúnings lagasetningu á þessu sviði færi fram könnun á því hvernig væri háttað skráningu upplýsinga um eignarhald og afnot á þeim svæðum landsins sem féllu undir hugtökin almenningar og afréttir, líkt og segir í frumvarpi til þjóðlendulaga. Engar upplýsingar eru í frumvarpinu um niðurstöður þessarar könnunar. Einnig var kannað hvernig hugtökin almenningar og afréttir hefðu verið notuð bæði í lagamáli og daglegu tali og eru kaflar um hugtökin í frumvarpinu.

Ragnar Aðalsteinsson lögmaður segir í grein sinni „Eign og afréttur“ í Árbók lagadeildar Háskólans á Akureyri 2014, eftirfarandi: „Engar lögfræðilegar greinargerðir um eignarrétt að landi byggðar á ítarlegum rannsóknum hafa birst opinberlega á síðari árum.“

Einar G. Pétursson prófessor vísar til þessa í grein sinni hér í blaðinu 12. maí 2016 og bætir við eftirfarandi: „Slíkar greinargerðir hefðu þó átt að vera upphaf og grundvöllur starfa óbyggðanefndar og vinnast áður en fyrstu kröfur voru gerðar.“ Tekið er undir þessi orð hér. Prófessor Einar skrifaði fjórar greinar um þjóðlendukröfur í Dölunum. Þær birtust 12. og 26.5. og 9.6.2016 og 4.10.2018 og má finna á vef Bændablaðsins, www.bbl.is.

Miklu einfaldara og ódýrara hefði verið ef rannsókn hefði farið fram á því hvar almenningar voru til forna. Regla landleigubálks Jónsbókar um hvar almenningar eru er enn í gildi: „Svo skulu almenningar vera sem að fornu hafa verit.“

Samtímis hefði mátt rannsaka aldagamlan lagagrundvöll eignarhalds á landi frá þjóðveldisöld og landamerkjalýsingar frá 1882 með skipulegum hætti áður en ríkið hóf kerfisbundnar þjóðlendukröfur sínar á hendur landeigendum í landshluta eftir landshluta.

Rannsóknir á Landnámu

Í árhundruð hefur verið litið á Landnámu sem mikilvæga heimild um eignarhald á landi. Ákvæði Grágásar og síðar Jónsbókar fólu um aldir í sér reglur um afmörkun og eignarrétt á landi.
Landamerkjalýsingar samkvæmt landmerkjalögum frá 1882 á Vestfjörðum hafa nánast örugglega verið gerðar með ákvæði Jónsbókar um mörk jarða til fjalls (vatnaskil) í huga. Því var ekki kveðið þar á mörk jarða til fjalla. Ákvæði Jónsbókar hafa ekki verið formlega felld úr gildi þrátt fyrir aldagamla réttaróvissu um gildi Jónsbókar. Hvorki landamerkjalögin 1882 né núgildandi landamerkjalög frá 1919 hafa sambærileg ákvæði.

Frá þjóðveldisöld hafa lög mörk jarða miðast við að koma í veg fyrir deilur á milli landeigenda. Ríkisvaldið var ekki aðili þeim samskiptum og hefur verið frá landnámi. Með þjóðlendulögum 1998 ákvað Alþingi að ríkið færi í kerfisbundnar við landeigendur með þjóðlendukröfum.

Haraldur Matthíasson er sá sem mest og nákvæmast hefur rannsakað Landnámu og birtust niðurstöður hans í bókinni Landið og Landnáma árið 1982. Niðurstöður hans eru að landnám hafi náð saman til fjalla, m.a. á Vestfjörðum og á Austfjörðum en ríkið mun lýsa þjóðlendukröfum þar í haust. Í bók Haraldar segir eftirfarandi: „Allvíða á landinu hagar þannig til, að ekki er mjög mikil óbyggð að baki byggðar, svo að auðsætt virðist, að landnám ná þar saman. Þannig er t. d. um Snæfellsnes, Dali, Vestfjörðu, Skaga, hálendið milli Skagafjarðar og Eyjafjarðar, Eyjafjarðar og Þingeyjarsýslu, Tjörnes, Melrakkasléttu, Austfjörðu og víðar. Þarna hljóta landnámin að hafa náð saman uppi á hálendinu, land verið numið milli fjalls og fjöru, einnig þar sem háfjöll eða jöklar eru skammt að baki byggðar, t. d. í Austur-Skaftafellssýslu og undir Eyjafjöllum.“

Ekki þarf annað en að skoða kort af Íslandi og sjá þau landsvæði sem úrskurðir hafa fallið um þjóðlendur til að sjá í hve litlu samhengi þær eru við landnám og eignhald á landi í gegnum aldirnar.

Kröfugerð ríkisins skv. þjóðlendulögum og fjallsbrúnir Vestfjarða – landamerkjalýsingar skv. landamerkjalögum

Við skoðun verður ekki séð að grundvöllur þjóðlendulaga og krafna ríkisins í Ísafjarðarsýslum byggi á traustum grunni og úrskurðir í þeim fela ekki í sér slíkar rannsóknir. Þegar kröfur ríkisins eru skoðaðar vekur athygli hve lítið er vísað til laga. Vísað er til þjóðlendulaga um að íslenska ríkið sé eigandi lands og landsréttinda og hlunninda í þjóðlendum, sem ekki eru háð einkaeignarétti. Litið er til heimilda um landnám, jarðir og jarðamörk, ritaðar heimildir, og landfræðilegar aðstæður auka dómafordæma Hæstaréttar og niðurstaðna Óbyggðanefndar. Ekki er einu orði minnst á kvæði Jónsbókar um landamerki, merkjagöngur og vatnaskil til fjalla.

Með landamerkjalögum frá 1882 urðu bændur skyldir að skrá landamerkjalýsingar og afhenda sýslumanni sem hélt löggilta landamerkjabók. Til þessa fengu landeigendur nokkurra ára frest. Gæði þessara landamerkjalýsinga var mjög dregin í efa á Alþingi 1917, er nýtt frumvarp til landamerkjalaga var lagt fram og skal engan undra. Hér var um nýja framkvæmd að ræða sem líklega skorti undirbúning í ljósi þess hve mikil nýlunda hér var lögfest sem framkvæma átti á örfáum árum. Landamerkjalýsingar frá þessum tíma minnast ekki á merki jarða til fjalla (vatnaskil) og til sjávar (netlög). Líkt og fjallað var um í síðustu grein giltu ákvæði Jónsbókar frá 1282, líkt og verið hafði um aldir. Óþarfi er að skrifa upp í landamerkjalýsingar það sem segir í lögum.

Kröfur ríkisins í land ofan fjallsbrúnar í Ísafjarðarsýslum með vísan landamerkjalýsinga án tilvísunar til viðeigandi ákvæða Jónsbókar standast ekki skoðun. Þær ber vott um hve þjóðlendukröfur ríkisins byggja á veikum grunni og eru án fullnægjandi rannsóknar. Sama má segja um þjóðlendulögin sjálf.

Kröfulýsing ríkisins vísar til heimilda um landnám á Vestfjörðum í Landnámu og telur upp þá landnámsmenn og þau svæði sem þeir námu, en Óbyggðanefnd vísar til hennar í úrskurðum sínum. Þrátt fyrir það er í kröfum ríkisins ekki byggt á neinum rannsóknum á Landnámu.

Ríkið vísar í kröfum sínum mikið til þess að land sé „gróðursnautt og líklega lítt nytjað“. Ríkið vísar ekki til neinna gróðurrannsókna eða upplýsinga um nytjar máli sínu til stuðnings.
Þjóðlendulög eru málsmeðferðarlög byggð á óljósum grunni sem kveða á um að ríkið skuli efna til kerfisbundna landamerkjadeilna við bændur/landeigendur í landinu og krefjast lands í krafti óljósra landamerkjalýsinga eða annarra gamalla skjala um land. Lögin líta algerlega framhjá því að landamerkjalýsingar eru gerðar á milli landeigenda og eru samkomulag á milli þeirra um mörk aðliggjandi jarða. Landamerkjalýsingum var aldrei ætlað að verja landeigendur fyrir tilraunum ríkisvaldsins til eignaupptöku. Friðhelgi eignarréttarins í stjórnarskrá er ætlað að veita þá vörn. Samkomulag landeigenda um mörk jarða sinna í óljósum landamerkjalýsingu samkvæmt landamerkjalögum getur aldrei verið forsenda eignarhalds ríkisins. Þrátt fyrir það byggir ríkið kröfur sínar í land samkvæmt þjóðlendulögum á landamerkjalýsingum.

Þessar deilur hafa nú staðið yfir í mörg ár með tilheyrandi milljarðakostnaði fyrir skattborgarana. Óskiljanlegt er að landsbyggðarþingmenn skuli hafa samþykkt þennan hernað gegn landeigendum að ekki sé talað um stjórnmálaflokka sem stæra sig af að vera málsvarar eignarréttarins í landinu.

Rannsókn framkvæmd þjóðlendulaga – mestu eignaupptöku sögunnar

Með þjóðlendulögum var lagður grunnur að mestu eignaupptöku ríkisins á landi sem um getur í Íslandssögunni. Það brýtur gegn friðhelgi eignarréttar sem varinn er í stjórnarskrá.
Fyrir setningu þjóðlendulaga fór engin lögfræðileg rannsókn fram á eignarhaldi á landi og hvaða lög giltu um afmörkun þess. Þjóðlendumál byggja á veikum grunni vegna skorts á ítarlegum rannsóknum sem enn er mikilvægt að fari fram. Mikilvægt er að rannsókn fari fram á framkvæmd þjóðlendulaga.

Hvatt var til hennar í fyrstu grein 11. mars sl. með vísan til ákvæðis landleigubálks Jónsbókar um að „Svá skulu almenningar vera sem að fornu hafa verit“ og með þessari lagareglu hafi fornfeður okkur ákveðið hvar almenningur skyldu vera og hvar ekki. Í annarri grein var það gert með vísan til þess að landmerkjalýsingar landamerkjalaga 1882 beri að lesa með hliðsjón af ákvæðum Jónsbókar um merkjagöngur og vatnaskil, þar sem segir: „Eigi er skylt að ganga á merki þar er fjöll þau eru, er vatnföll deilast“.

Í þessari grein er fjallað um frumvarpið 1917 og nefndarálit meirihluta landbúnaðarnefndar, þar sem segir að fjöldi landamerkjalýsinga séu „úrelt skjöl, sem lítið eða ekkert sanna þá er á þarf að halda“. Líkt og rannsóknar var þörf árið 1917 á framkvæmd landamerkjalaga 1882 er í dag þörf á rannsókn á framkvæmd þjóðlendulaga nr. 58/1998, sem og áhrifum Jónsbókar á landamerkjalýsingar og gildi hennar almennt. Allar breytingar á þjóðlendulögum hafa verið ríkinu til hagsbóta, landamerkjalýsingar fyrir og eftir 1919 tala sínu máli um merkjalýsingar til fjalla. Mikil þörf er á ítarlegum óháðum rannsóknum um eignarrétt á landi.

Þjóðlendulög eru ein vanhuguðustu lög síðari tíma og hin mestu ólög. Mikilvægt er að Alþingi skipi rannsóknarnefnd til að fara yfir áhrif og framkvæmd þeirra til verndar grundvallarmannréttindum, sem er eignarrétturinn og eignarréttur á landi.

Eyjólfur Ármannsson
Höfundur er lögfræðingur LL.M. og fyrrum smali frá Hrafnabjörgum í Lokinhamradal og gætir
hagsmuna jarða í Arnarfirði og Dýrafirði fyrir Óbyggðanefnd. eyjolfur@yahoo.com